¿Una nueva Ley de expropiación forzosa?

AutorMercedes Fuertes López
Cargo del AutorCatedrática de Derecho administrativo. Facultad de Derecho. Universidad de León
Páginas157-186

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Nada debe sorprender la pregunta de si necesitamos una nueva Ley de expropiación forzosa. Estamos acostumbrados a una zozobra permanente de reformas legislativas, a la preparación de sucesivos estudios y proyectos que mantienen una agitación afanosa, a las continuas modificaciones que parecen competir por su breve vigencia porque pronto son corregidas y sustituidas. Nadie pone en duda la vitalidad que exhibe la iniciativa legislativa. Incluso parece que el tensiómetro para advertir el buen estado del pulso de muchos gobiernos y asambleas se cifra en cuantificar el número de nuevas normas, de enmiendas y modificaciones. Así se presenta en los estudios estadísticos de las instituciones legislativas y de los gobiernos: número de iniciativas, número de proyectos, número de enmiendas... Por ello, ante esa visión sesgada enmarcada principalmente por conocer la expresión numérica de esa actividad, sin atender en modo alguno a su calidad ni, mucho menos, a sus efectos, ¿por qué no aprobar una nueva Ley de expropiación forzosa?

Junto a esa laboriosidad normativa se invoca, además, otra idea: esa Ley ha cumplido más de medio siglo y mantiene en gran parte la redacción originaria. Es cierto que ha sufrido algunas modificaciones, pero realmente escasas a lo largo de estos más de cincuenta años de vigencia.

Y es que no llegan a la decena las leyes que han incidido a lo largo de estas décadas sobre el texto primigenio y se puede decir, además, que de manera algo sobria. Hagamos recuento: para exigir que en las declaraciones de urgencia constare la retención del crédito suficiente para satisfacer el justiprecio (lo que se introdujo en la Ley de medidas presupuestarias de 27 de diciembre de 1996); para modificar el régimen de la reversión (Ley de orde-

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nación de la edificación de 1999); para suprimir el plazo para que los Jurados provinciales de expropiación fijaran los justiprecios, previsión que reconocía la absoluta inaplicación de la previsión inicial y que trató con ello de incorporar un periodo de tiempo más realista para que se adoptara una decisión (Ley de acompañamiento del año 2000) o la derogación de los criterios de valoración de los inmuebles al fijarse por la Ley del suelo.

La Ley de expropiación es así una de las pocas que subsiste entre aquellas que se publicaron en la década de los cincuenta asentando las bases de nuestra disciplina, impulsadas por varios maestros del Derecho administrativo. Una legislación notable, técnicamente correcta y que, en medio de un régimen de dictadura militar, contenía la semilla para el reconocimiento de ciertos derechos o garantías a favor de los particulares en la necesaria lucha contra el abuso del poder público. El resto de ese grupo de leyes, que fijaron bastantes pilares para la edificación de la ciencia del Derecho público (la ley de entidades esta-tales autónomas, la del suelo, la del régimen jurídico de la Administración pública, la del procedimiento administrativo, la de la jurisdicción contenciosa), han quedado ya totalmente postergadas en el baúl del Derecho histórico al aprobarse otra nueva regulación. Esta circunstancia, que sea la Ley de expropiación forzosa la única que todavía subsiste de ese grupo de clásicos textos legales que podrían conformar el Antiguo Testamento del Estado de Derecho constitucional, se ha convertido en una idea repetitiva para proponer y exigir la reforma de la Ley. Es un argumento reiterado ese carácter preconstitucional.

Este adjetivo de «preconstitucional», que quizá contenga un automático e insconsciente «desdoro», aparece no sólo en los trabajos y artículos doctrinales, sino también con frecuencia en los fundamentos de las sentencias (por ejemplo, varias del Tribunal Constitucional como las núms. 251/2006 de 25 julio; núm. 313/2006 de 8 noviembre; 364/2006 de 20 diciembre...)

Por eso creo que hay que preguntarse primero: ¿hay que proponer la reforma de la Ley de expropiación forzosa símplemente porque se trata de un texto cincuentenario, preconstitucional, olvidando su buena estructura y configuración técnica? Rechazo esta apelación a la edad para proponer una reforma. Y no por un espíritu conservador, que en absoluto caracteriza mi visión de la sociedad, sino por un reconocimiento al hecho de que el texto originario se fraguó con una buena técnica normativa y ofreció el papel pautado para poder componer una melodía mínimamente armónica del ejercicio de la potestad expropiatoria. Por supuesto que todo es mejorable, pero no quiero dejar de recordar que algunos de los cambios y modificaciones de las instituciones y figuras contenidas en otras leyes no pueden presumir de haber conseguido un honroso resultado.

Si volvemos a repasar la evolución de la regulación de los sectores afectados por esas leyes que he calificado como clásicas de la década de los años cincuenta del siglo pasado, ¿encontramos sólo mejoras y avances en los derechos y garantías de los ciudadanos, en la mejor gestión de los asuntos públicos y en su control? ¿Nos hemos olvidado ya de la entropía introducida por la Ley de procedimiento administrativo con la regulación de los plazos

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de tramitación y el régimen del silencio administrativo? ¿De la exuberante procreación de entidades «autónomas» que han generado una selva de Administraciones institucionales y del sector público con sus riesgos de despilfarro y dilapidación de fondos públicos, de exenciones de control financiero...? ¿Adónde nos ha llevado el big-bang de la normativa urbanística? En fin, de algunos avances podemos estar orgullosos porque han consolidado el Estado democrático y social de Derecho, con más garantías y participación ciudadana, con nuevos controles del poder público; pero de otras nuevas regulaciones y modificaciones, con sus oscuridades expresivas hay que tomar nota para tratar de no caer en intrincadas regulaciones que tanto perjudican la seguridad jurídica y, al cabo, los derechos de los ciudadanos.

Además de este argumento temporal, de ansias de renovación de una Ley cincuentenaria, es cierto que muchos son los dedos doctrinales que, de manera certera, han apuntado durante años defectos y abusos que, al amparo de esta legislación, se han consumado. A estas denuncias sí hay que prestar atención.

Sería largo recordar ahora la cita de trabajos críticos de profesores de Derecho administrativo que han alertado con buen sentido a lo largo de estos decenios sobre algunas deficiencias de la Ley de expropiación forzosa y que tanto nos han ayudado a muchos a aprender a mirar por detrás de las regulaciones, darles la vuelta, buscar perspectivas variadas e intentar mantener un espíritu crítico en defensa del Derecho y la Justicia.

Sirva un primer recordatorio a los estudios de E. García de Enterría (Los principios de la nueva ley de expropiación forzosa), A. Nieto («Evolución expansiva del concepto de expropiación forzosa»); S. Muñoz Machado (Expropiación y jurisdicción), los artículos publicados en un número especial de la Revista Documentación administrativa bajo la dirección de J. Bermejo Vera, etc. Seguro que queda algunos en el teclado. Muchos trabajos se han publicado con posterioridad, la cita completa sería más larga que este texto, y de ahí que sólo recoja algunos en la referencia bibliográfica final.

Junto a estudios jurídicos agudos, debe recordarse también la trascendencia que tuvo un trabajo de investigación realizado desde la Inspección de servicios de la Administración del Estado y que mostró un desolador panorama al analizar la actuación de las Administraciones y el funcionamiento de algunos Jura-dos provinciales de expropiación forzosa. Parte del mismo se publicó por su responsable, A. Guillén Zanón, dentro del número monográfico sobre este instituto jurídico de la Revista de Documentación Administrativa. En fin, también los últimos Informes del Defensor del Pueblo han dirigido algunas críticas frente a las actuaciones expropiatorias.

Y es que cuando se menciona esta clásica técnica jurídica de la expropiación, parece que únicamente se está de acuerdo en su esencia, esto es, que la necesidad de realizar una obra pública o la instalación de un servicio de interés general puede llegar a sacrificar derechos o intereses particulares y esa inmolación tiene que tener una compensación. A partir de ahí, de ese núcleo esencial sobre el que existe un unánime parecer, giran ya otros elementos, como los

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presupuestos para el ejercicio de una expropiación, los trámites procedimentales o, de manera especial, la valoración del perjuicio para satisfacer la justa reparación, asuntos cuya regulación y, sobre todo, su realidad práctica ofrecen notas disonantes. Aunque sean por todos conocidos, quizá convenga reiterar una vez más algunos de estos graves yerros denunciados por la mejor doctrina que podrían justificar, quizás, la demanda de reformas.

I Algunos abusos cometidos al amparo de la Ley
a) Las opulentas declaraciones implícitas y las fingidas prisas:

El presupuesto básico para legitimar el ejercicio de esta potestad tan contundente es que concurra una causa justificada de «utilidad pública o interés social» y que esa causa esté acogida en una Ley. Como sabemos, esa incorporación legal podía realizarse de manera genérica para grupos o categorías de «determinadas obras, servicios o concesiones» (art. 10 LEF) o bien en cada caso...

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