La neutralidad, el deseo entre el principio, la necesidad o la aspiración - Ahorro y fiscalidad - Libros y Revistas - VLEX 245474

La neutralidad, el deseo entre el principio, la necesidad o la aspiración

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  1. LA NEUTRALIDAD. EL DESEO ENTRE EL PRINCIPIO, LA NECESIDAD O LA ASPIRACIÓN

II.1. INTRODUCCIÓN

La búsqueda de la justicia en el sistema fiscal ha de ser considerada, sin duda, como la más alta aspiración a la que deben tender todos los esfuerzos de los poderes públicos y de los agentes económicos que con ellos colaboran. Desde tal punto de vista, el requisito de la generalidad en la imposición constituye un presupuesto necesario que aboga porque toda manifestación de capacidad económica resulte gravada en servicio del principio de solidaridad como fundamento primigenio del deber de contribuir. Para ello no solamente es necesario definir de forma amplia y extensa esos índices de capacidad económica que se toman como base del tributo, sino que deben obturarse las vías de escape al gravamen de las distintas manifestaciones de la capacidad económica de los contribuyentes. Ello es especialmente importante en el caso del I.R.P.F., donde el requisito de generalidad debe comportar que ninguna de tales manifestaciones representadas por la renta quede fuera de la base de gravamen del tributo, y no sólo de derecho sino también de hecho. Con ello, sin embargo, no se agotan las aspiraciones de equidad a las que debe tender el sistema fiscal, puesto que una vez gravadas todas las manifestaciones de riqueza, dos rentas iguales —demostrativas de idéntica capacidad económica— deberían soportar idéntica carga fiscal.

Que tal extremo resulte de dificultoso cumplimiento y verificable en la realidad en escasa medida, responde en muchos casos a que la carga fiscal está ligada generalmente al origen de la renta o a la consideración o valoración de la fuente patrimonial que la genera, es decir, que más que la renta en si misma considerada, el parámetro que el ordenamiento establece para su gravamen es su origen o valoración, lo que da lugar, como puede imaginarse, a graves problemas de equidad horizontal que determinan, a su vez, importantes agravios comparativos según la clase de renta y su ponderación. En otras ocasiones, por el contrario, la discriminación de las rentas encuentra su génesis en el inadecuado tratamiento que se le otorga al contribuyente ignorando sus circunstancias personales y familiares y tratando de la misma manera situaciones que son en el fondo radicalmente distintas (27). En todos estos casos es fácil aseverar, coloquialmente al menos, la ruptura de la neutralidad en el tratamiento impositivo, lo que, probablemente, quiere significar la vulneración de la equidad o de la justicia en la imposición o lo que se aprecia como tal por parte de los contribuyentes (28).

Desde tal punto de vista se ha considerado tradicionalmente que el sistema fiscal español ha adolecido de falta de neutralidad y no ha sabido resolver adecuadamente la disyuntiva entre equidad y eficiencia que aquél comporta (29):

  1. Gravando más unos rendimientos que otros.

  2. Discriminando a unos contribuyentes frente a otros.

  3. Parificando tributariamente situaciones ontológicamente diferentes, etc.

    Así, se ha dicho que en España ha sido frecuente la ausencia de neutralidad:

  4. En el tratamiento fiscal que acaba otorgándosele a las distintas vicisitudes familiares por las que pueden atravesar los contribuyentes, tales como separaciones o divorcios y más en concreto en lo atinente a las anualidades por alimentos y pensiones compensatorias que debe satisfacer uno de los cónyuges en beneficio de los descendientes o del otro cónyuge que queda en peor situación económica tras la ruptura matrimonial (30).

  5. En el sistema de imputación de rentas familiares, alejada no sólo de las normas del Derecho Civil aplicable, sino de los sistemas de promediación existentes en el resto de países de nuestro entorno (31).

  6. En la opción laboral por la que finalmente se decanten los integrantes de la unidad familiar (32).

  7. En la regulación de las cuantías del mínimo personal exento que resultan favorables a las familias monoparentales, lo que puede resultar incongruente y vaciar de contenido el sistema de tributación conjunta, tal y como afirmó en su momento el Consejo Económico y Social (33).

  8. En las soluciones fiscales que se arbitran para dar respuesta a nuevas fórmulas de convivencia (34).

    Pero todo ello más que el signo evidente de inequidades del sistema fiscal, constituye la prueba palmaria de las dificultades que entraña la adopción de criterios que, resultando ajustados a la situación concreta a la que se dirigen, resultan discutibles cuando se comparan con otras realidades para las que no están pensados directamente pero con las que guardan una estrecha relación. Quizás porque, como sostuviera en su momento ROSEN, ningún sistema fiscal cumple simultáneamente los siguientes principios: progresividad, equidad horizontal familiar y neutralidad fiscal del matrimonio (35). Es más, con independencia de la opción por la que finalmente se opte como sujeto pasivo del impuesto (individuo o familia) puede aducirse, de contrario, que de arbitrar otras soluciones distintas a las hoy vigentes el matrimonio se convertiría en un aliciente para aminorar la carga fiscal especialmente si sólo uno de los cónyuges percibe rendimientos. Y en el caso de dos familias con igual renta en una de las cuales sólo trabaja uno de los miembros y en la otra los dos, puede pagarse la misma cantidad en concepto de I.R.P.F. a pesar de que la familia en la que trabaja uno solo de los cónyuges posee una capacidad contributiva mayor, habida cuenta que el miembro que no trabaja puede obtener una renta en especie (labores domésticas) que no resulta gravada. Si, por el contrario, se elige al individuo como unidad contribuyente, se plantea el grave problema consistente en que dos familias con idéntica renta y tamaño pueden no pagar el mismo impuesto con la enorme injusticia que ello comporta (36).

    En definitiva, que algunos de esos ejemplos clásicos de inequidad en el ámbito fiscal, como el matrimonio y la familia, siguen constituyendo un claro elemento de no-neutralidad fiscal e, incluso, en Ordenamientos como el Norteamericano, se sigue afirmando que mientras unas familias pagan un «impuesto matrimonial» otras reciben un «subsidio matrimonial» en relación con lo que resultaría la factura fiscal de cada uno de los miembros de la unidad familiar considerados individualmente (37). Por lo tanto, cualquiera que hubiera resultado la opción del legislador en este punto, las críticas con relación al principio de neutralidad estarían servidas.

    No es este, sin embargo, el perfil que del principio de neutralidad queremos resaltar, sino otro más concreto que se refiere específicamente al ahorro, sus distintas materializaciones, sus implicaciones y sus resultados (38). O, lo que es lo mismo, al dispar tratamiento fiscal de los distintos instrumentos en los que se materializa el ahorro familiar y que acaban condicionando la elección del ahorrador. Tal extremo resulta curioso, pues siendo el ahorro una magnitud a largo plazo que afecta prácticamente a toda la población, la fiscalidad del mismo debiera ser un tema de generalizado consenso, pero bien sabemos que no es así. Quizá por la proliferación de instrumentos de ahorro que tratan de eludir una presión fiscal en aumento, o porque el Fisco tiene que perseguir un objeto tributario flexible y huidizo, la normativa legal de la fiscalidad del ahorro se debate en una polémica entre el mejor trato posible para atraer el ahorro o la inversión de los no residentes y la imposición de trabas respecto de países catalogados como paraísos fiscales. A ello debe añadirse la amplia gama de instrumentos en continua evolución, las variadas posibilidades de tratamiento fiscal en permanente adaptación y, en ocasiones, la necesidad de respetar, en la medida de lo posible, a los ahorradores que tomaron sus decisiones en marcos fiscales diferentes.

    Este aspecto concreto de la neutralidad que vamos a analizar a continuación constituye tan solo la cara de una figura poliédrica que puede ser estudiada desde muchos ángulos, algunos de ellos más generales que el apuntado. Efectivamente, es claro que la neutralidad de la imposición tiene un ámbito mucho más amplio de aplicación que el relativo a la materialización del ahorro, y en tal sentido no puede olvidarse que la mayor parte de las reformas de los impuestos personales en los países de nuestro entorno han tenido muy en cuenta la neutralidad fiscal con el fin de robustecerla en la medida de lo posible (39). Buena prueba de ello la constituye la disminución sensible del número de deducciones aplicables con fines incentivadores de determinadas conductas económicas (entre las que podrían citarse las de adquisición de determinados activos o las dirigidas a la localización de actividades y otras de corte similar). Tal poda encuentra justificación no sólo en la escasa virtualidad de esos incentivos respecto a los objetivos que pretenden alcanzar —sobre todo si se tiene en cuenta el coste recaudatorio que implican—, sino también en el propio hecho de que a su través se introducen cuantiosas discriminaciones entre contribuyentes en situaciones muy similares cuando no idénticas, con menoscabo evidente de la equidad horizontal (tal sería el caso, por ejemplo de la decisión de no sujetar a tributación las ganancias y pérdidas patrimoniales, lo que produciría con toda seguridad una transformación masiva de rendimientos del capital mobiliario en ganancias patrimoniales, con grave quebranto de la neutralidad impositiva y del principio de capacidad económica). Además, no puede echarse en saco roto las enormes complicaciones liquidatorias que dichas políticas generan y el escaso control presupuestario que suponen respecto a los gastos fiscales que implican (40). Es más, desde un punto de vista general, la neutralidad comporta la eficiencia en la asignación de los recursos, de tal manera que el sistema impositivo no reduzca ni influya...

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