Las negociaciones internacionales sobre el cambio climático: Rumbo a la COP16

AutorPaola Milenka Villavicencio
CargoBecaria predoctoral, Universitat Rovira i Virgili
Páginas1-30

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I Introducción. la lucha internacional contra el cambio climático

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Los distintos episodios de sequías e inundaciones acaecidos durante el segundo semestre del 2010 permiten apreciar que el cambio climático está produciendo efectos devastadores en el planeta. Así por ejemplo, los incendios forestales registrados en Rusia, que afectaron a gran parte de la población,1 y las inundaciones en Pakistán y China, que provocaron la muerte de miles de personas durante las últimas semanas de septiembre del 20102, son solo algunos ejemplos de los desastres naturales provocados por influencia directa del cambio climático. Si bien los países en desarrollo están sufriendo las consecuencias de los cambios de temperatura, los países desarrollados y principales causantes del calentamiento global también se ven altamente amenazados, situación que ha llamado la atención de la sociedad en general.

La preocupación por el calentamiento atmosférico y por los efectos que este fenómeno pueda provocar sobre el planeta no es reciente; por el contrario, esta inquietud data de hace varios años. A partir de la publicación de una serie de informes científicos elaborados por el Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés)3, el cambio climático empezó a ocupar un lugar importante en las discusiones de política internacional, pues los Estados y sus gobiernos se dieron cuenta de la gran amenaza que este representaba y que, por lo tanto, debían diseñar alternativas de actuación. En consecuencia, dado que el cambio climático es un problema mundial que puede afectar en mayor o menor medida a cualquier país, los Estados suscribieron el Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (en adelante, CMNUCC)4 y el Protocolo de Kioto5, en 1992 y 1997, respectivamente.

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Si bien la respuesta de política internacional al cambio climático comenzó con la adopción del CMNUCC, que se convirtió en el primer paso dentro del desarrollo del régimen jurídico que lo regula, la aprobación del Protocolo de Kioto en 1997 constituye un hito dentro de los esfuerzos globales. Con la finalidad de proteger el medio ambiente y alcanzar un desarrollo sostenible, el Protocolo es el primer instrumento con el que los países desarrollados y aquellos en transición hacia una economía de mercado6 -asumiendo la responsabilidad de sus actividades contaminantes- establecieron objetivos cuantitativos de límite o reducción de sus emisiones de gases de efecto invernadero (en adelante, GEI)7 para el período comprendido entre el año 2008 y el 2012 (el primer período de compromisos del Protocolo de Kioto)8.

Desde ese momento, la urgencia por lograr nuevos compromisos de reducción de emisiones de GEI y la necesidad de establecer medidas que permitan la adaptación al cambio climático han propiciado la celebración de reuniones de diversa índole; por una parte, se encuentran las conferencias de las partes del CMNUCC, celebradas en Bali en el 20079 y en Copenhague en el 200910 como reuniones oficiales de los Estados; y, por otra, están las reuniones civiles, como la Conferencia de los Pueblos sobre el Cambio Climático y los

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Derechos de la Madre Tierra celebrada en Bolivia en el 201011. Ambos ejemplos son una clara muestra de las iniciativas, diferentes pero compartidas, que la comunidad internacional ha desarrollado con la finalidad de lograr un acuerdo jurídicamente vinculante que dé continuidad al Protocolo de Kioto.

Estos escenarios de debate han generado dos discursos de contenidos diferenciados pero con finalidades compartidas: el discurso gubernamental y el discurso no gubernamental. En las reuniones gubernamentales se ha puesto en evidencia que los intereses económicos de los Estados ocupan un lugar importante dentro de los debates; sin embargo, en las reuniones no gubernamentales, donde participa la sociedad civil, las pasiones se han desbordado y han desembocado en propuestas ambiciosas difíciles de ser aceptadas por todos los Estados.

Pese a ello, la diferencia de opiniones en relación con aspectos como la existencia del cambio climático, la contribución al incremento de los GEI por parte de los países desarrollados y la magnitud de sus efectos presentes y futuros, deben concluir en compromisos comunes para los Estados donde se acepte que las actuaciones antropocéntricas, sobre todo en los países desarrollados, son la causa principal del calentamiento global, y, por lo tanto, se necesita la adopción de medidas reales que ayuden a combatir el cambio climático, aunque para ello se tengan que discutir y considerar las ambiciosas propuestas que surjan del seno mismo de la sociedad.

Los obstáculos presentados durante las últimas reuniones de los Estados en torno al cambio climático y el fracaso en las negociaciones de futuros compromisos reflejan la urgente necesidad de trabajar de manera conjunta y responsable. En este sentido, la esperanza ahora se encuentra en Cancún, México, sede de la XVI Conferencia de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (en adelante, COP16)12 y en el sexto

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período de sesiones de la Conferencia de las Partes -que sirve como reunión de las partes del Protocolo de Kioto- (en adelante, COP/RP6), donde las partes del CMNUCC, bajo observación de todos los sectores de la sociedad, tendrán la responsabilidad de suscribir un acuerdo que establezca compromisos vinculantes de reducción de emisiones de GEI como medida para luchar contra el cambio climático. No obstante, la complejidad y los desacuerdos suscitados durante las reuniones preparatorias para la COP16 hacen prever una nueva desilusión a nivel internacional, la cual podría desencadenar un "calentamiento social".

II Las negociaciones intergubernamentales: el acuerdo de copenhague

Entre los días 7 y 18 de diciembre de 2009 la comunidad internacional orientó su atención a una de las reuniones más importantes para el régimen jurídico del cambio climático: la XV Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (en adelante, COP15)13.

Si bien el objetivo de la Conferencia era "la conclusión de un acuerdo jurídicamente vinculante sobre el clima, válido en todo el mundo y que se aplique a partir de 2012"14, las reuniones llevadas a cabo en Copenhague dieron lugar la suscripción de un documento denominado "Acuerdo de Copenhague"15. Este documento, voluntario e impreciso y que se asemeja más a un pacto político16, no introduce modificaciones al

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único instrumento vinculante del régimen del cambio climático: el Protocolo de Kioto; por el contrario, solo fue considerado como una insuficiente declaración de intenciones para frenar el calentamiento global.

Elaborado por voluntad de algunos líderes políticos17, este acuerdo no tuvo el apoyo necesario para que las Naciones Unidas lo consideraran un acuerdo oficial, por lo que se convirtió en un instrumento voluntario al que podían adherirse los países que así lo quisieran.

Dada la discrecionalidad de este pacto político, algunos países en desarrollo como Tuvalu, Sudán, Nicaragua, Venezuela, Cuba y Bolivia manifestaron su rechazo y desinterés en adherirse a su contenido. Los representantes de estos países se opusieron a la posibilidad de reemplazar el Protocolo de Kioto por un documento cuyos objetivos no son vinculantes y que además impone obligaciones de reducción de emisiones de GEI a aquellos países que menos han contribuido al problema, y que olvida que los países desarrollados, principales contaminantes, no han cumplido sus compromisos de transferencia de tecnología y colaboración financiera asumidos en Kioto.

Ni la actitud positiva del ex secretario ejecutivo del CMNUCC Yvo de Boer, quien había manifestado que el encuentro en Copenhague mostraba a la comunidad internacional el interés de los gobiernos por llevar a cabo acciones que eviten el cambio climático18, ni la declaración del presidente de los Estados Unidos, Barack Obama, de haber alcanzado un "avance significativo" con la firma del Acuerdo19, ni la postura de algunos países con economías emergentes como China, India y México, quienes habían

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manifestado su interés por adoptar compromisos de reducción de GEI20, evitaron que el encuentro de Copenhague fuera considerado un nuevo fracaso dentro de las negociaciones del régimen jurídico del cambio climático21.

Si bien el objetivo principal del Acuerdo de Copenhague es evitar un incremento de la temperatura del planeta por encima de los 2 ºC, este documento no fija con claridad los objetivos de reducción de emisiones para el año 2050, e incluso deja de lado las recomendaciones del IPCC por las que se exhorta a los países desarrollados a reducir sus emisiones de GEI para el 2020 entre un 25% y un 40% respecto a las que tenían en 199022.

La falta de claridad en la definición de los compromisos de reducción de emisiones, así como la imprecisión de las medidas y los plazos para alcanzarlos, provocó la desilusión de muchos países en desarrollo, movimientos ecologistas y organizaciones no gubernamentales, que consideraron el Acuerdo de Copenhague como un documento insuficiente frente a la magnitud del problema.

Aunque el Acuerdo de Copenhague contiene las propuestas de reducción de emisiones de cada uno de los países que se han adherido a su contenido23, determina el monto de dinero que los países desarrollados han de destinar a la mitigación y adaptación al cambio climático24, y crea el Fondo Verde para el cambio climático y el mecanismo de...

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