Necesidad de un sistema de seguridad pública territorial integrado
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La Constitución Española de 1978 reservó al Estado, como materia de competencia exclusiva “la seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una ley orgánica”30.
Al respecto de esa competencia exclusiva y la remisión a la una Ley Orgánica debemos incorporar aquí lo que ya en el preámbulo de la LOFyCS se explicita señalando que “la seguridad pública constituye una competencia difícil de parcelar, toda vez que no permite delimitaciones o definiciones, con el rigor y precisión admisibles en otras materias. Ello es así porque las normas ordenadoras de la seguridad pública no contemplan realidades físicas tangibles, sino eventos meramente previstos para el futuro, respecto de los cuales se ignora el momento, el lugar, la importancia y en general las circunstancias y condiciones de aparición”31.
Por eso sigue señalando que “hay que tener en cuenta, a este respecto, la ocupación, por parte de la seguridad pública, de un terreno de encuentro de las esferas de competencia de todas las Administraciones Públicas ... lo que hace de ella una de las materias compatibles por todos los poderes públicos, si bien con estatutos y papeles bien diferenciados”32. No olvidando que al ser la seguridad pública competencia exclusiva del Estado, “corresponde su mantenimiento al Gobierno dePage 236la Nación y al de las demás Administraciones Públicas, Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales”33.
Es la propia LOFyCS quien va a delimitar los términos de aquella participación en la seguridad pública de cada una de las Administraciones Públicas, señalando al respecto de las Comunidades Autónomas que “participarán en los términos que establezcan los respectivos Estatutos y en el marco de esta Ley” y las Corporaciones Locales “ en los términos establecidos en la LRBRL y en el marco de esta Ley”34.
Conocida y delimitada la competencia en materia de seguridad pública de cada una de las Administraciones Públicas nos resta por conocer a través de quienes las Administraciones Públicas ejercen su mantenimiento, y como no podía de ser otra manera, la propia Ley Orgánica establece que será “ a través de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad”35, sin distinguir su dependencia de una u otra Administración Pública, si bien a continuación señale quienes son Fuerzas y Cuerpos de Seguridad:
“
-
Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado dependientes del Gobierno de la Nación.
-
Los Cuerpos de Policía dependientes de las Comunidades Autónomas.
-
Los Cuerpos de Policía dependientes de las Corporaciones Locales”
36 .
No obstante lo anterior y la dificultad para entender la determinación como competencia exclusiva de la seguridad pública por parte del Estado e interpretar ese terreno de encuentro en el que también la seguridad pública corresponde a todas las Administraciones Públicas y se ejerce a través de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad de estas dependientes, no solo por una de ellas, sino también por las otras dos, las Comunidades Autónomas y las Administraciones Locales, el Tribunal Constitucional, ha tenido que pronunciarse en diversas ocasiones al respecto y especialmente para interpretar la multiplicidad de adjetivos con los que la seguridad viene calificada en la propia Constitución Española y especialmente en los de seguridad pública y seguridad ciudadana cuando no al integrar en ellos el orden público.
En cuanto al sustantivo, según el DRAE, “la seguridad es la cualidad de seguro, es decir, de estar libre o exento de todo daño, peligro o riesgo”. Pero no es el análisis político o sociológico de la seguridad elPage 237que interesa, es la seguridad personal y pública, la seguridad ciudadana o lo que ya desde el pasado siglo se entendió como orden público, y sobre todo la relación entre ambas “seguridad pública y seguridad ciudadana” puesta de manifiesto en muchas ocasiones por el TC, una de ellas en la que se resuelve el conflicto de competencia planteado por el Gobierno Vasco contra el R/D 1118/84, sobre medidas de seguridad en entidades o establecimientos públicos o privados, donde entiende la seguridad pública como una “actividad dirigida a la protección de personas y bienes y al mantenimiento de la tranquilidad y el orden ciudadano37. Un conjunto plural y diversificado de actuaciones, distintas por su naturaleza y contenido, aunque orientadas a una misma finalidad tuitiva del bien jurídico así definido. Dentro de este conjunto de actuaciones hay que situar, incluso de modo predominante, las específicas de las organizaciones instrumentales destinadas a este fin y, en especial, las que corresponden a los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad a que se refiere el art. 104 de la Constitución Española. Pero, por relevantes que sean, esas actividades policiales, en sentido estricto, o esos servicios policiales no agotan el ámbito material de lo que hay que entender por seguridad pública en cuanto que concepto delimitador de la competencia, aún solo ejecutiva de los poderes públicos. Otros aspectos y otras funciones distintas de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, y atribuidas a otros órganos y autoridades administrativas”38.
Queda claro que el Estado tiene la competencia exclusiva sobre seguridad pública, competencia plena o íntegra en el sentido de que todas las funciones, legislativas o ejecutivas, se encuentran monopolizadas por aquel. A las Comunidades Autónomas las marca una diferencia, la posibilidad de que a través de sus Estatutos asuman una serie de competencias, exclusivas del Estado, como la seguridad pública, de conformidad con lo que establezcan sus Estatutos y creando cuerpos de policía, pero con una limitación en esa competencia, como es el marco delimitador de LOFyCS39. Competencia en seguridad pública que debe ser asumida por el Estatuto, ejercida por cuerpo de policía propio, a crear porPage 238la Comunidad Autónoma y competencia circunscrita a unas funciones concretas, las que determina una Ley Orgánica. Es decir, de la Ley se deduce una competencia limitada y en ocasiones compartida cuando no concurrente40.
Por lo que respecta a las Corporaciones Locales su participación también es limitada por la LOFyCS “a los términos establecidos en la LRBRL”41, si bien del preámbulo de esta parece poder ampliarse la participación en materia de seguridad pública, pues hecha la delimitación añade que “dado que no existe ningún condicionamiento constitucional, se ha dado a las Corporaciones Locales una participación en el mantenimiento de la seguridad ciudadana, coherente con el modelo diseñado, presidido por la evitación de duplicidades y concurrencias innecesarias y en función de las características propias de los cuerpos de Policía Local y de la actividad que tradicionalmente vienen realizando”.
Podemos concluir que la distribución de competencias en materia de seguridad pública entre las tres Administraciones: Estado, Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales debe ajustarse al conjunto de principios generales que vienen enunciados, tanto por la Constitución Española como por la Ley Orgánica a la que esta remite, sin olvidar los principios de unidad y autonomía proclamados por aquella42. Junto a estos, el criterio nuclear sobre el que parece vertebrarse el reparto de competencias es el de asignación a cada administración, de cuanto concierne a la gestión de sus respectivos intereses, porque es la propia Constitución Española la que reconoce autonomía en cuanto concierne a la gestión de sus respectivos intereses.
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La Constitución Española de 1978 diseñó la organización territorial del Estado y remitió a una Ley Orgánica el modelo de policía territorial para España, se hizo estableciendo, con meridiana claridad, tres ámbitos administrativos competentes y tres tipos de policía territorial diferenciados, concretándoles en tres tipos de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que no número de cuerpos de policía43.
Así, después de proclamar que “la Constitución Española se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española y reconocer y garantizar el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran fija su organización territorial “en municipios, en provincias y comunidades autónomas. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”44.
Igualmente es la propia Constitución Española la que establece los tres tipos de policía territorial, coincidentes con las tres estructuras administrativas territoriales:
“ ... Fuerzas y Cuerpos de Seguridad bajo la dependencia del Gobierno”
El desarrollo constitucional de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad lo será por “ una Ley Orgánica” que la misma Constitución Española contempla y “que determinará las funciones, principios básicos de actuación y estatutos de la Fuerzas y Cuerpos de Seguridad”48. Ley Orgánica que reitera que la seguridad pública es competencia exclusiva del Estado y que su mantenimiento corresponde al Gobierno de la Na-Page 240ción49, estableciendo que tanto las Comunidades Autónomas como las...
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