La necesaria modernización del sistema tributario
| Autor | Fernando Fernández Méndez De Andés |
| Cargo | Doctor en Ciencias Económicas |
| Páginas | 7-18 |
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El Consejo de Ministros del 5 de julio de 2013 encargó a un grupo de profesionales la elaboración de una propuesta de reforma del sistema tributario español con el objetivo de diseñar un sistema más sencillo y suficiente, que promueva el crecimiento económico y proteja el desarrollo social, y en particular a la familia, y que reduzca los efectos negativos sobre la unidad de mercado y la neutralidad fiscal. Como puede observarse, toda una ambiciosa declaración de principios generales de la Hacienda Pública que ha permitido a la llamada Comisión de Expertos trabajar con plena libertad, sin más restricciones que las que se derivan de la propia situación fiscal española y de los compromisos internacionales asumidos en el marco de la integración europea1.
El Informe de la Comisión se hizo público el 13 de marzo y propone una reforma global y sistemática de la estructura tributaria española. En palabras de su presidente en el acto de presentación del mismo, «se han tocado todos los impuestos, la reforma no deja títere con cabeza»2. El sistema fiscal español vigente fue concebido y diseñado prácticamente en su totalidad en la Transición, como un subproducto de los Pactos de la Moncloa, y es heredero del pensamiento económico-fiscal y de la realidad política de la época. Una concepción económica bien distinta, propia de una economía cerrada y oligopolista como era la española de entonces, y una situación política donde comprensibles aspiraciones míticas de justicia, tras la larga travesía del franquismo, eclipsaban cualquier consideración de eficiencia. Europa, que era la referencia permanente e indiscutida, andaba inmersa en un debate existencial sobre
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su grado de apertura al mundo. Eran los años de la Europa fortaleza y del keynesianismo en un solo país, en los que las economías emergentes todavía eran países en vías de desarrollo y la globalización, un concepto y una realidad que aún no había hecho fortuna.
Ha habido desde entonces innumerables reformas tributarias, pero todas ellas limitadas a la reforma de este o aquel impuesto, a su perfeccionamiento técnico o su aggiornamento político. Pero nunca antes se había pretendido la modernización completa del sistema tributario español, su actualización plena a la luz de la teoría fiscal reciente y de la práctica política de nuestro entorno. De la teoría de la Hacienda Pública precisamente para superar esa dependencia de «grandes economistas muertos» que lastra nuestro sistema impositivo y de la práctica internacional para reconocer que en la Europa de la unión monetaria y de la globalización, la política fiscal cobra especial importancia como elemento de competitividad nacional dentro de los límites del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Una reforma global y sistemática hoy posible probablemente porque nunca como ahora ha habido tanta conciencia pública de que el sistema fiscal español es injusto e ineficiente y tampoco tanta presión inter-nacional ni compromiso europeo.
La propuesta de modernización del sistema fiscal parte de tres premisas básicas. Primera, el mejor sistema tributario es el que garantiza la suficiencia fiscal, el que asegura el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria3. La buena política tributaria está reñida con la promoción de determinados sectores o actividades económicas, y ha de limitarse, que no es poco, a garantizar suficiencia, equidad y capacidad de estabilización. Si el Gobierno quiere, y la sociedad se lo demanda, incentivar o privilegiar a determinados sectores productivos o apoyar a determinados grupos sociales tiene a su disposición la política de gasto público. La política social o sectorial debe hacerse por el lado del gasto público, por razones de transparencia, oportunidad y eficacia. De transparencia, porque al incluir esos apoyos en los presupuestos generales del Estado el Gobierno se obliga a explicitarlos y así los ciudadanos saben a qué atenerse sin el velo de opacidad de los reglamentos tributarios. De oportunidad, porque esos compromisos de gasto hay que renovarlos y justificarlos todos los años y no permanecen indefinidamente en la legislación como sí hacen deducciones, bonificaciones o exenciones, sobreviviendo así frecuentemente su justificación extraordinaria e incluso su utilidad. Y por último, de eficacia, porque el gasto público puede focalizarse, concentrarse específicamente, en aquellos grupos especialmente necesitados de protección o en aquellos subsectores o actividades que precisan de una inyección temporal de demanda.
Segunda, España sigue teniendo uno de los déficits públicos más altos de la Unión Europea. Con un déficit primario, antes del pago de intereses, del 3,7% del PIB en 2013 y que seguirá siendo negativo hasta 2016 en las propias previsiones del Gobierno, y con un déficit estructural, independiente de la profundidad de la recesión, que se estima entre el 3% y el 5% del PIB4. Adicionalmente, y es una dato preocupante, la deuda pública ya está por encima de la media europea y se acerca peligrosamente al 100% del PIB, ratio mágico que se superará ya este año según las estimaciones de la Comisión Europea, pero en cualquier caso con una trayectoria de crecimiento explosiva. Además, la composición previsible, y deseable, del crecimiento futuro de la economía española, más intensivo en exportaciones e inversión y con un menor peso de la construcción y el consumo, apunta a que en la fase de recuperación la recaudación fiscal no alcanzará las cotas del ciclo anterior. Por este motivo, porque la reforma fiscal propuesta define el sistema fiscal que España necesita hoy, y no un modelo ideal atemporal o un marco de futura perfección5, la Comisión no propone reducir impuestos, sino desplazar la presión fiscal desde aquellos impuestos más distorsionadores de la actividad económica y el empleo —como el impuesto sobre la renta de personas físicas y el impuesto sobre sociedades— hacia otros menos lesivos para el crecimiento,
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— como los impuestos sobre el consumo o los ambientales—. Por eso, y porque al margen de los muy respetables prejuicios políticos o ideológicos de cada uno, los datos muestran sin discusión que la presión fiscal en España no es excesiva en términos comparados internacionales6. De hecho, está claramente por debajo de la media europea, y no solo ahora cuando con la recesión la recaudación de algunos impuestos se ha desplomado, sino también en los años del boom. Pero la Comisión tampoco propone aumentar la presión fiscal, porque como se dice en el Informe, la evidencia empírica nos indica que a España le ha ido bien cuando ésta se situaba en el entorno del 37%-39% del PIB. Otra cosa es que como consecuencia de las mejoras propuestas en la eficiencia de la estructura interna de los impuestos, la recaudación tienda aumentar en la medida en que se incorporen nuevas bases tributarias y nuevos contribuyentes al sistema.
Tercero, España no solo recauda poco, sino que recauda mal. Tiene tipos nominales altos y efectivos bajos en los impuestos directos e indirectos, bases imponibles estrechas y multiplicidad de regímenes especiales que son una fuente legal de elusión fiscal. El Consejo Europeo ha propuesto, en sus últimas recomendaciones a España, limitar los gastos fiscales en la imposición directa (exenciones, deducciones, reducciones y regímenes especiales) al considerarlos una fuente de erosión injustificada de la base imponible y motivo de la escasa recaudación. En IVA, los tipos reducidos afectaban en España a más del 40% del gasto de consumo y el 12% del gasto quedaba exento7. Y si nos referimos a la imposición total sobre el consumo, el tipo impositivo implícito es del 14% frente al 21,5% de media en la UE8. De hecho, la Comisión considera en su informe que es precisamente esta estructura tributaria, imperfecta y llena de excepciones, y no el fraude fiscal en sentido estricto, la que explica en gran medida en España los pobres resultados recaudatorios. Por eso se esfuerza por recomendar una estructura interna de los distintos impuestos que minimice esas distorsiones, eliminando regímenes especiales, estimaciones de rendimientos, módulos, recargos de equivalencia y figuras similares. No hay hoy razones tecnológicas o de capital humano que justifiquen esas excepciones que constituyen un verdadero privilegio fiscal y una fuente de inequidad horizontal.
El Informe parte de estas tres consideraciones previas y realiza un primer diagnóstico comparativo del sistema tributario español. Un diagnóstico que nace de la evidencia empírica y de las recomendaciones que los distintos organismos internacionales —OCDE, Fondo Monetario Internacional o la propia Comisión Europea— vienen haciendo a España desde hace muchos años. Un diagnóstico bien conocido y en gran medida compartido por observadores, analistas y estudiosos españoles y que ha servido de base para el núcleo de las propuestas. Cuatro son las conclusiones fundamentales de ese diagnóstico: (i) España tiene una presión fiscal directa sobre la renta personal y empresarial relativamente alta; sin embargo, esta presión fiscal es relativamente baja sobre el consumo, aunque es cierto que esta última ha aumentado considerable-mente en los últimos años; (ii) España grava poco la propiedad inmobiliaria y mucho su transmisión; el sistema fiscal español incentiva de muchas mane-ras la compra de vivienda, lo que explica en parte la elevada proporción de españoles con vivienda propia, 82% frente a un 70% de media en Europa, y la elevada concentración de la riqueza en activos inmobiliarios, los menos líquidos; (iii) España hace un uso escaso e ineficiente de la imposición ambiental, muchas veces contradictorio pues con excesiva frecuencia las consideraciones...
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