Naturaleza jurídica de los montes públicos según la nueva ley que los regula

AutorSabino Alvarez-Gendín y Blanco
CargoCatedrático de Derecho Administrativo. Magistrado del Tribunal Supremo
Páginas745-761

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Examinaremos esencialmente la naturaleza jurídica de los montes públicos según la doctrina, la legislación del pasado siglo y la del presente que precedió a la vigente Ley de Montes promulgada el 8 de junio de 195?, con alusiones esporádicas a la regulación que ésta hace en punto a los montes, tanto de propiedad pública como privada, ya que la inserción de este trabajo en la Revista Crítica de Derecho Inmobiliario, en orden al espacio, no puede permitir ser más extenso.

1. Naturaleza jurídica de los montes públicos

Aunque haya quien sostiene, como Porrini Ranieri 1, que nunca puede decirsePage 746 que el Estado ejerza sobre los bosques un derecho de natur análoga a aquel que corresponda a las cosas de dominio pút que nosotros llamamos común, veremos cómo tienen bastante í logia, puesto que son inalienables e imprescriptibles en nuestro recho los catalogados como públicos, con la salvedad, respecto esta última condición, en cuanto a los estatales.

El mismo Porrini sostiene que la ley italiana confiere a algún bosques la nota jurídica de inalienabilidad, si bien el uso que hay la Administración pública y los derechos que eventualmente ejei citan sobre ellos los particulares, se diferencia de modo absoluta de aquellos que hacen relación con los bienes de dominio público calificados por nosotros de común.

Atribuye entre los bienes indisponibles el Código civil italiano (art. 826) los bosques y las minas, que nosotros incluimos entre los de dominio público especial.

Zanobini 2, considera la indisponibilidad como el no cambio de destino, y da a entender que los indisponibles pueden transferirse y enajenarse, pero ¿se puede hacer a entidades privadas o a particulares? Acaso puede suceder en el Derecho italiano, mas esa calificación de bienes patrimoniales indisponibles no rezaría bien en nuestro Derecho.

Entre nosotros las minas sometidas a la explotación indispensable se otorgan a los privados a perpetuidad; por eso las configuramos de dominio público .especial, y asimismo los montes catalogados, pues aunque inalienables, se admite en ellos arriendos y gravámenes privados (servidumbres), y aun permutas con montes de particulares, y también su prescripción a largo plazo, al menos para los montes del Estado.

Amén del aprovechamiento circunstancial de los abrojos, hierbas, cortas de leñas y talas de árboles, que los propietarios de los montes pueden enajenar en subasta o directamente, con arreglo a la tesis que sustentamos sobre percepción de frutos accesorios, suelen concederse derechos a los particulares del aprovechamiento o del rozo para ganados y de pastos, no sólo en los montes del Estado, sino en los de los pueblos, Municipios, Provincias que consorcien con el Estado la repoblación, lo cual suele consignarsePage 747 en las cláusulas del consorcio entre el Patrimonio Forestal y las Entidades locales dueñas de los montes catalogados.

Las servidumbres al pacto son reconocidas sobre los bosques del Estado por Porrini, con referencia a Italia 3, como una vieja tradición y respondiendo a necesidades antiguas, y con fundamento jurídico en el art. 682 del Código civil de 1865, que regulaba y disciplinaba el aprovechamiento de los pastos.

Lo evidente es que no se pueden dejar insubsistentes en los montes públicos las servidumbres de aguas y de paso, aun en beneficio de predios dominantes, aunque no sean de las colectivas de paso para ganados, conocidas con los nombres de cañada, cordel o vereda y reconocidas en el art. 570 del Código civil español.

Porrini 4 admite en los bosques públicos derechos de aprovechamiento ejercitado por los particulares. Alude, sin duda,, a los de los Municipios, y agrega que el uso que haga la Administración de ellos debe de tener por fin principal el bien general, mas debe asegurar algún aprovechamiento (vecinal).

Ello no destruye nuestra tesis dominical pública de los montes, si bien les atribuyamos un carácter excepcional especial, no común, si se quiere gobernables a la par por el Derecho administrativo y por el Código civil, incluidos en zona intermedia participantes del dominio público y de gravámenes privados, como las servidumbres.

Así podemos .poner, por vía de ejemplo, el derecho de servidumbre de paso de carros o de arrastre de madera, que tienen o pueden tener los dueños de montes privados limítrofes, sobre los públicos, distinto del derecho de aprovechamiento de leñas r> de pastos ejercitable por los vecinos, que caracterizan los montes- de aprovechamiento común, que es un derecho personal administrativo por razón de vecindad.

Es, pues, cierto lo que dice Porrini, que «los derechos de los usuarios tienen un contenido de índole privada y son en todo iguales a aquellos que tienen y pueden ejercitar sobre la propiedad forestal de un ente moral o de cualquier persona».

Observa, sin embargo, Porrini que el intento de conseguir una renta es secundario, que la Administración tiene que aplicar losPage 748 métodos que la ciencia aconseje para obtener del modo más seguro un efecto útil desde un cierto punto de vista.

En conclusión: consideramos los montes como un dominio público especial que está afecto a un interés público (regulan las aguas y el estado higrométrico de una comarca y contribuyen al incremento de la riqueza nacional), si bien, con excepciones, a las líneas y características generales del dominio público.

2. Legislación forestal

Siempre han tenido en nuestro país los montes mucha importancia, no sólo desde el punto de vista económico, por sus maderas para la construcción de buques, muebles y edificios, para entibar las minas y proporcionar material para el carbón vegetal, sino también por el interés social que representa la riqueza forestal, al distribuir convenientemente las aguas, evitando acumulaciones y torrenteras dañosas, y purificar la atmósfera. De los árboles se extraen también ciertas sustancias de posible utilidad para el hombre, como la colofonia y sus derivados resinosos, y, en general, de la madera se obtienen, mediante la química industrial, productos muy estimables en la vida económica del país, como fibras textiles, pasta para papel, etc. De aquí la preocupación que en todos los tiempos ha suscitado esta riqueza y el deseo social y político, persistentemente mantenido, de conservarla y acrecentarla.

Ya en las Cortes de Cádiz se discutía la necesidad de que los montes fueran cultivados por los pueblos, impugnando la desamortización el Cardenal Inguanzo, cuando se pretendía que los dueños del suelo considerasen suyo el vuelo forestal perteneciente a los Municipios y a los pueblos.

El 22 de diciembre de 1833 se promulgaron las Ordenanzas generales de Montes, considerando como tales las fincas con árboles destinados para la construcción civil o naval, carboneo, combustible o cualquier otra aplicación de utilidad común de toda especie, siempre que sea distinto a olivares y árboles frutales, y los terrenos que no sean útiles para el cultivo o grano.

Las disposiciones legales clasifican los montes en razón de la persona a que pertenecen, ordenan los aprovechamientos de los montes públicos y regulan la acción de policía, no solamente limitadora de los derechos dominicales de los particulares, sino en suPage 749 aspecto de fomento forestal, favoreciendo y auxiliando la repoblación. En la denominación de montes se incluyen no sólo las grandes elevaciones de terreno, sino también la tierra inculta, cubierta de árboles, matas e incluso de terrenos desnudos de vegetación que sean aptos para la creación de árboles. Luego debemos entender por montes, de modo general, como lo que es susceptible de aprovechamiento forestal.

La ley de 24 de mayo de 1863 reputó como montes públicos los del Estado, los de los pueblos y corporaciones que dependían del Gobierno, dividiéndolos en montes del Estado, montes de los Pueblos y montes de los Establecimientos.

Los montes públicos se clasificaron, según dicha ley: a) en exceptuados de venta, si lo creyera oportuno el Gobierno; y b) en situación de venta, por las leyes desamortizadoras de 1 de mayo de 1855 5 y 11 de junio de 1856 (dehesas boyales), y la de Montes, de 24 de mayo de 1863.

Dicha ley de 1863 y el Reglamento de 17 de mayo de 1865, se referían a las porciones de tierra con plantío de árboles y arbustos no frutales, o susceptibles de su repoblación, por estar cubiertas de mata o argoma 6.

Ya dijimos que dicha ley clasificó los montes públicos en montes del Estado y montes de los Pueblos y Establecimientos públicos, los cuales podrán pasar a la primera clase en el momento en que el Estado desee adquirirlos, lo cual se hará mediante convenio. No se habla de montes provinciales, pero sí, en la nueva Ley de Régimen Local, de los montes catalogados, incorporándolos al dominio público, considerándolos inalienables, imprescriptibles e inembargables (art. 282, núm. 2, y 284, en relación con el 188 de la ley de 24 de junio de 1955, y el art. 4.°, núm. 2, del Reglamento de Bienes de las Entidades locales).

Aunque la Ley de Régimen Local no dice que los montes de los Pueblos sean bienes de dominio público, tampoco los considera pa-Page 750trimoniales, aunque así se interpreta por algún administrativista español, considerándolos como comunales, y que a su vez los proclama inalienables, imprescriptibles e inembargables 7.

García Oviedo 8 entendió que no es exhaustiva la enumeración de bienes de dominio público municipal aparecida en la Base 19 de la ley de 17 de julio de 1945 de Régimen Local, y que deben de ser públicos por analogía con los montes provinciales catalogados, que lo son según la Base 47 y la ley articulada de 16 de diciembre de 1950, texto refundido...

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