El control municipal de la ejecución de obras públicas y su posible suspensión.

AutorLuis Ma. Bremond y Triana
CargoAbogado. Máster en Política Territorial y Urbanística (Universidad Carlos III)
  1. INTRODUCCION

    La posibilidad de que un Ayuntamiento suspenda la ejecución de una obra pública de otra Administración es algo relativamente reciente, que tiene mucho que ver con el nuevo mapa territorial y la autonomía local diseñados por nuestra Constitución en 1978. Sin embargo, su uso efectivo no es frecuente. Y cuando se recurre a ese mecanismo, en la mayoría de las ocasiones hay que buscar su fundamento en razones que poco o nada tienen que ver con la competencia urbanística municipal. Es decir, se instrumenta como arma arrojadiza en pro de objetivos de clara naturaleza política para retrasar u obstaculizar proyectos de otras Administraciones, debido a su distinto signo ideológico. En esos casos no importa si se lleva o no la razón, o si la obra en cuestión es lesiva a los intereses locales; la finalidad es originar conflictos y retardar la materialización de aquélla. Sin embargo, la suspensión también nace a veces de la defensa estricta de la competencia municipal sobre los actos realizados en su término. Esos supuestos controvertidos son a los que me referiré.

    La cuestión tratada no es, digámoslo de entrada, un tema estrella de la doctrina urbanística, que siempre la ha analizado de pasada y brevemente en manuales y obras generalistas. El presente trabajo tiene por objeto estudiar de manera somera pero monográfica los motivos de su génesis, las contradicciones a que dio lugar su aplicación original y, muy especialmente, la situación, el tratamiento y su posible aprovechamiento en la vigente Ley del Suelo, tanto antes como después de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997. Para ello habrá que ayudarse necesariamente de la cuestión -esta sí, más conocida- de la necesariedad o innecesariedad de la concesión de licencias municipales para la realización de las obras públicas. También se examinarán las previsiones de la legislación sectorial de carreteras, costas, puertos y aguas, en lo que atañe a la posible suspensión municipal.

    Finalizo este inciso introductorio diciendo que, para bien o para mal, soy un simple profesional del Derecho (Ref.), un abogado; ni siquiera me considero jurista. Por consiguiente, no pretendo (ni creo que fuera capaz) entrar en discusiones doctrinales sobre los conceptos de ordenación del territorio y urbanismo, autonomía local y marco competencial de unas u otras Administraciones. Entiendo que ese objetivo está tratado hasta la saciedad en múltiples estudios, obras y monografías de nuestros más insignes administrativistas. Mi único objetivo es el de constatar y comentar cómo se han conjugado día a día la legislación del suelo, la legislación sectorial y la jurisprudencia, así como las posibles pautas de futuro. Sé que he llegado a algunas conclusiones difíciles de digerir y que se contraponen a las que mantiene el bloque doctrinal mayoritario. Esperemos que la jurisprudencia no tarde mucho más en resolver nuestras dudas, así como los enfrentamientos jurídicos a que haya podido dar lugar la nueva legislación del suelo y la sectorial concurrente.

  2. EL SISTEMA DEL TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY DEL SUELO DE 1976

    2.1. La necesidad de Licencia Municipal para las Obras Públicas en las Leyes del suelo de 1956 y 1976

    El artículo 180.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 (Ref.) establecía:

    Los actos relacionados con el artículo 178 -es decir, todos los sujetos a licencia- que se promuevan por Organos del Estado o Entidades de Derecho Público que administren bienes estatales, estarán igualmente sujetos a disciplina urbanística

    .

    Ese precepto, que se repite en el artículo 7 del posterior Reglamento de Disciplina Urbanística, supuso la quiebra de un principio vigente desde la Ley del Suelo de 1956. Dicha Ley, en su artículo 167 (Ref.), copió el procedimiento del por entonces aplicable Reglamento de Obras, Servicios y Bienes de 1924. El R.O.S.B. modelaba un procedimiento típico para la ejecución de cualquier obra pública, en su artículo 57. En su virtud, el órgano estatal tenía sólo la obligación de notificar al municipal la intención de llevar a cabo dicha obra, en sustitución del deber general de solicitar y obtener licencia. En caso de que la Entidad local mostrara su disconformidad con la realización de la obra, se recurría a la decisión dirimente y vinculante del Consejo de Ministros.

    En el esquema legal de 1976, esa última postura se mantendrá siempre que exista discrepancia entre los diferentes niveles territoriales administrativos (Ref.); ahora bien, como acabamos de leer en el artículo transcrito, se suple la mera notificación previa por la necesidad de obtener licencia municipal como regla general (Ref.).

    El legislador de la Ley de Reforma de 1975 tuvo presentes las consecuencias que supondría la aplicación monolítica del nuevo precepto. En palabras de CLAVERO AREVALO (Ref.), «es evidente que el artículo 178 está pensado fundamentalmente en un microurbanismo (...) y no en el macrourbanismo que constituyen (...) determinadas obras del Estado». Con esa interpretación, por ejemplo, la exigencia del artículo 1.7 del RDU -que requiere la licencia preceptiva para la instalación de Servicios Públicos- sería válida cuando la actuación pudiera encardinarse por sus características en ese microurbanismo pero no con motivo de las obras infraestructurales. Esa interpretación no fue recogida inmediatamente, sobre todo porque la terminología elegida no parecía todavía lo suficientemente clara y elaborada. De momento, pues, cualquiera de los actos enumerados en el artículo 1.o del Reglamento de Disciplina Urbanística requería licencia según el 180.1 de la Ley del Suelo, con la excepción contenida en su apartado 2.o, que ahora paso a examinar. Efectivamente, había que buscar otro camino distinto a aquella regla general, para evitar un hecho muy claro: que una obra de trascendencia general (piénsese en una carretera que enlaza diversas Comunidades Autónomas, una vía férrea, un aeropuerto, un puerto...) de la que se iban a beneficiar no sólo los habitantes del término municipal sino, potencialmente al menos, la población nacional e incluso internacional pudiera verse paralizada por la negativa de dicho municipio a conceder la licencia correspondiente.

    A dicha posibilidad se sumaba otro problema: la decisión final denegatoria era una resolución debida, con independencia de la voluntad política local. Me refiero a que la licencia es el ejemplo clásico de acto administrativo reglado. Por lo tanto, aun cuando el Municipio estuviera conforme con las ventajas de la actuación estatal, seguía con las manos atadas si la obra era disconforme con la ordenación, puesto que no cabría la posibilidad de otorgarla, so pena de incurrir en una manifiesta ilegalidad.

    Para evitar ese supuesto, el artículo 180.2 de la Ley de 1976 previó un procedimiento especial de excepción de licencia municipal cuando «razones de urgencia o excepcional interés público lo exijan». A juicio de GONZALEZ PEREZ (Ref.), la Ley exigía tres requisitos para que la excepción tuviera operatividad:

  3. Motivación ministerial de la urgencia o (no era necesaria la concurrencia de ambos factores) excepcional interés público (Ref.);

  4. que los sujetos públicos estuvieran incluidos dentro del círculo de los excepcionados: órganos administrativos estatales, organismos autónomos tanto administrativos como comerciales y, por extensión, órganos autonómicos semejantes. En cuanto a la inclusión o no de las sociedades estatales y empresas públicas sometidas a derecho privado, ni la doctrina se puso de acuerdo (Ref.) ni los Tribunales han tenido oportunidad de pronunciarse sobre ese particular;

  5. los actos debían revestir un servicio o un fin público; los que se derivaban de una relación jurídica privada (por ejemplo, la construcción de un edificio público pero patrimonial) siempre deberían contar con la obligada licencia, pues de lo contrario el artículo 180.1 carecería del fundamento de «reforzar al límite el control de todo tipo de obras» (Ref.).

    De lo comentado hasta este momento se concluye, pues, que el Texto Refundido de 1976 contemplaba únicamente dos procedimientos para la concesión de las licencias, cuales son:

    1) El ordinario o aplicable a los particulares y a los órganos administrativos que llevaran a cabo obras, bien sujetas al régimen privado bien al público, sin mayor especificación. En este último caso, no obstante, el Reglamento de Disciplina Urbanística añadía alguna que otra distinción en razón del sujeto público interviniente, como por ejemplo la del artículo 47.2 (Ref.).

    2) El especial, previsto para las obras públicas que revistieran «urgencia o excepcional interés público». En ese caso y sólo en ése la licencia municipal era reemplazada por la necesidad de notificación del proyecto al Ayuntamiento, que a su vez pondría de manifiesto su conformidad o disconformidad con arreglo a un estricto control legal, basado en el planeamiento urbanístico vigente.

    No hay que decir que la urgencia o excepcional interés público se convirtió en la regla general (Ref.), como ya antes había ocurrido con las expropiaciones urgentes. A pesar de todo, alguna sentencia aislada exige todavía una justificación más que formal para su virtualidad (Ref.). Así, por ejemplo, la STS de 14 de octubre de 1992 (Ar. 8.260) corrobora una actuación urbanística del Ayuntamiento de Burgos, respecto de una solicitud irregular de la Administración General del Estado, por la razón que sigue:

    En la utilización del procedimiento del art. 180.2 (...) no sólo las razones de urgencia o extraordinario interés público han de estar debidamente justificadas sino que su interpretación ha de hacerse con carácter restrictivo, así como que tanto en uno y en otro la Administración municipal ejercita las mismas facultades de verificación de la legalidad urbanística con relación al proyecto presentado

    .

    No obstante, la aplicación estricta del artículo 180.2 suponía en muchos casos un obstáculo económico y temporal, una situación de incertidumbre...

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