Modos de gobernación de las sociedades globales
| Autor | Joan Prats Català |
| Páginas | 145-172 |
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El conjunto de fuerzas y procesos que hoy designamos como globalización está convirtiendo nuestras sociedades en más complejas, diversas, dinámicas e interdependientes que en ningún otro momento histórico. Estas transformaciones sociales están impactando de modo diverso en nuestra política y gestión pública y, por lo tanto, en los modos de gobernación y regulación social. A los efectos de este trabajo, nos limitamos a destacar las transformaciones siguientes:
1) La globalización transforma los «intereses generales», fundamento último de los Estados y de sus Administraciones, en un triple sentido: a) Por un lado, los «intereses generales nacionales» dependen cada vez más de la posición que los Estados son capaces de alcanzar en un sistema internacional muy asimétrico. b) Por otro, emergen los llamados «bienes o intereses públicos globales» (paz, seguridad, medio ambiente, institucionalidad de los mercados supranacionales, prevención de la salud frente a pandemias, etc.), de cuya satisfacción depende el bienestar nacional pero que resultan imposibles de satisfacer sin la cooperación internacional. c) En las condiciones de complejidad, diversidad, interdependencia y dinamismo plan-teadas por la globalización, la realización de los intereses generales ya no puede ser el monopolio de los poderes públicos. Éstos continúan siendo los únicos titulares formalmente legítimos y los decisores últimos, pero su acción sólo resulta eficaz y legítima cuando consiguen que las decisiones públicas y su ejecución sean el resultado de una interacción entre los poderes públicos, el sector empresarial y las organizaciones de la sociedad civil. Como exponemos más adelante, saber crear las condiciones para que se den positivamente estas interacciones constituye la clave del buen gobierno de nuestro tiempo, es decir, de la gobernanza.
2) La globalización transforma también la política. Se registra una paradoja aparente: ahora, cuando la democracia se expande más que nunca, el déficit democrático y el descrédito de la política parecen mayores que nunca. La explicación no es tan difícil: estamos abordando los desafíos
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planteados por la globalización no sólo con las ideas, sino con las instituciones, las capacidades y las prácticas de la política democrática de los Estados nacionales. Diversos procesos confluyen en la crisis y cambio que está viviendo la política:
· La política se redescubre y revaloriza al percibirse los límites de la tecnocracia: de pronto percibimos que la ciencia, la técnica y sus expertos no poseen conocimiento ni suficiente ni indiscutible frente a las grandes cuestiones públicas; sabemos más que nunca y somos más conscientes que nunca de los límites de nuestro saber; las decisiones públicas ya no se legitiman sólo en la técnica; en el proceso decisorio es necesario alumbrar los intereses y las valoraciones en conflicto, saber instrumentar el consenso y, en su defecto, decidir evitando el desgarro social que puede acabar haciendo inviable la decisión.
· Pero la política entra en descrédito porque la inadecuación de las instituciones políticas y administrativas a las nuevas realidades crea un marco de incentivos, a veces hasta perversos, de los que se deriva no sólo la corrupción político-empresarial, sino, lo que es peor, la generación de mala política. Por ejemplo, el dato de que los capitales y la tecnología necesarios para las grandes obras y servicios públicos se encuentren cada vez más concentrados en empresas privadas transnacionales sitúa a las Administraciones titulares de los intereses generales en una posición muchas veces de «principal» impotente ante un «agente» superpoderoso que puede, de hecho, acabar controlando todo el ciclo regulador y proveedor de servicios.
· Los partidos políticos, que van a seguir siendo instituciones-clave de la vida democrática, se hallan demasiado circunscritos al juego electoral nacional, son poco relevantes frente a los desafíos de la gobernabilidad global y, además, pierden el monopolio de la praxis política. Por un lado, registramos niveles importantes de desinterés político, pero, por otro, un número creciente de ciudadanos siente que debe invertir en la polis porque se encuentra en riesgo y porque para muchos el accionar cívico y político es inseparable de una concepción renovada de la libertad: la ciudadanía activa se dispara y la concepción neorrepublicana de la democracia gana fuerza y atractivo; el mapa de actores políticos se amplía y complejiza; los medios de comunicación, acompañados y transformados por Internet, ganan una importancia creciente en tanto que actores y arenas del proceso político.
· La política es cada vez menos dirección política de organizaciones técnicas y cada vez más articulación de asociaciones entre diversos niveles de gobiernos (gobierno multinivel) y con las organizaciones empresariales y las organizaciones y movimientos de la sociedad civil. Esto requiere grandes capacidades de iniciativa, liderazgo, concertación, prevención
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y gestión de conflictos, de comunicación, de creación de equipos y redes, etc., fuertemente acompañadas de capacidades de análisis político. Las organizaciones de los partidos políticos cada vez controlan menos el entorno y tienen que adaptarse más a él; por eso tienen que abrirse, hacerse menos jerárquicas, más planas, más capaces de aprender, más conectadas con las organizaciones sociales, más responsables... so pena, caso contrario, de ir produciendo la desafección o la hostilidad ciudadanas.
3) La gestión pública también se transforma con la globalización. Ya no basta con que las Administraciones Públicas, como organizaciones, actúen legal, objetiva, eficaz y eficientemente. Diversos procesos confluyen y están transformando decididamente la gestión pública:
· En primer lugar, la discrecionalidad pasa a impregnar casi todo el actuar administrativo. La complejidad y dinamicidad impiden que la ley y los reglamentos puedan programar el actuar administrativo. El Derecho tiene que reconocer espacios crecientes de discrecionalidad en el actuar administrativo. Los controles tradicionales de la discrecionalidad resultan muy inadecuados; los nuevos controles de gestión por resultados no acaban de implantarse y también tienen sus límites; este contexto dispara las posibilidades de corrupción y no garantiza la buena gestión; como estos procesos coinciden con los de expansión de la democratización, las demandas por nuevos arreglos institucionales que aseguren la transparencia, el control y la responsabilidad de los políticos y gestores se disparan.
· En segundo lugar, la gestión pública se hace crecientemente interorganizacional y esto plantea competencias renovadas en la dirección pública profesional. Como ya señalara Metcalfe, advirtiendo un extravío inicial de la Nueva Gestión Pública, la alta gestión pública es hoy esencialmente interorganizacional y esto hace obsoletos la mayoría de los programas de formación en dirección pública. Las competencias de los directivos públicos cubren hoy dosis importantes de emprendizaje, descubrimiento de oportunidades para la mejor realización de intereses generales, innovación, creación de equipos, liderazgo del cambio, creación de tecnologías y metodologías que favorezcan la interacción organizacional, información y comunicación pública, etc.
· La gestión pública se diversifica y complejiza: a) Por un lado, las funciones administrativas se diversifican (formulación y aplicación de regulaciones, formulación de políticas y programas, servicios de prevención, prestación directa de servicios, gestión del conocimiento...), resultando imposibles de reconducir a un solo diseño organizativo y funcional que sea prototipo de buena gestión (como fue la pretensión del paradigma burocrático). Las organizaciones administrativas se diversifican en su di-147
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seño estructural, en sus tecnologías, metodologías y competencias de su personal. Ya no son reductibles ni a un solo modelo de buena gestión ni a un solo régimen jurídico-administrativo. b) Por otro lado, la mayoría de los grandes bienes públicos de nuestro tiempo se hacen interdepartamen-tales o transversales. Ni la seguridad ciudadana, ni la prevención de la salud, ni la gestión de la política inmigratoria, ni el fomento de la competitividad, ni la calidad de la educación pública ni un largo etcétera son ya bienes públicos o intereses generales cuya realización dependa de un solo departamento. Todas las grandes políticas públicas se han hecho transversales dentro de cada Administración, y esto exige una capacidad de gestión pública transversal que ha de superar la departamentalización y el exceso en las líneas jerárquicas.
· La gestión pública es cada vez más gestión del conocimiento. Pero de pronto los políticos y gestores descubren que el conocimiento es de naturaleza plural, que se halla disperso entre diversos actores y que es limitado, es decir, abre zonas importantes de incertidumbre y hasta de contradicciones. Captar el conocimiento necesario para la toma de decisiones y su correcta implementación obligan a ir mucho más allá de los informes técnicos y la participación ciudadana tradicionales. La construcción de relaciones de interacción, de redes, es fuente y se apoya a la vez en una concepción renovada de los sistemas de información y conocimiento, así como de las competencias requeridas para la buena gestión pública.
4) La globalización no...
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