El modelo de financiación pública y sus variantes
| Autor | Belén Malavé Osuna |
| Páginas | 167-245 |
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En las páginas que preceden hemos analizado el papel desempeñado por la iniciativa privada, tanto voluntaria como forzosa, en la financiación de las obras públicas imperiales; corresponde comentar a continuación la financiación pública y sus varios modelos, pero antes debemos hacer algunas precisiones de partida. Ante todo, si ya ha resultado difícil elaborar un estudio sistemático y orgánico de las contribuciones privadas, si quiera sea básico, más arduo resulta reproducir lo mismo para el terreno de la iniciativa pública, pues las fuentes son prolijas y no siempre seguras en cuanto a su posible interpretación. Por otro lado, algunas de las constituciones imperiales que nos proponemos comentar en breve reglamentan cuestiones dispares que podrían ser contempladas desde varias perspectivas y es por ello que, tras desglosar su texto, aparecerán encuadradas bajo rúbricas distintas.
Además, resulta obligado decir que las leyes imperiales sólo ofrecen retazos de una hipotética regulación jurídicofinanciera de las obras públicas, con escasa apariencia de auténtico régimen orgánico; más bien las normas sugieren que el legislador dio respuesta a una necesidad sentida en un momento histórico determinado, de ahí, por ejemplo, la prohibición de financiar con recursos públicos la construcción de ciertas edificaciones, como también, la promo-Page 168ción pública de ciertas construcciones fundamentalmente utilitarias. En cuanto a las fuentes de financiación pública, encontramos mejor documentada la regulación relativa a las provincias, según tendremos ocasión de comprobar. En definitiva, sólo del estudio comparado de todas las fuentes podrá extraerse una idea, si quiera aproximada, del peso y función que, en la financiación de las obras públicas, tuvo la contribución, esta vez, del Estado.
Sin más preámbulos, comencemos en primer lugar, por el régimen establecido para Roma.
Contamos con pocas fuentes jurídicas que den testimonio de la intervención directa del aerarium en la financiación de los gastos originados por la construcción de edificios públicos en las ciudades; sobre todo, son inscripciones epigráficas las que confirman este hecho y alguna que otra fuente literaria. En cambio, sí disponemos de ciertas noticias importantes relativas a Roma y sus trabajos públicos, las cuales pasamos a comentar seguidamente.
C.Th. 15,1,27:
IDEM AAA. ALBINO PRAEFECTO VRBIS ROMAE. Augustae in partibus civitatis magis antiqua reddi convenit quam inchoari supervacua. Nosse itaque par est officium magnitudinis tuae et ceteros, a quibus sumptus huiusmodi operibus de aerario praebebuntur, accepto omnino non ferri, si quis per usurpationem opus praeter conscientiam nostram intra aeternam urbem voluerit publica conlatione construere. Ideoque summam omnem, quae illi contra interdictum forte praebebitur, pecunia sua et propriis facultatibus pendet, secuestrata Page 169 condemnatione librarum auri decem, quae plectet sacrilegam contemnentis audaciam DAT. PRID. NON. APRIL. MEDIOLANO VALENTINIANO A. IIII ET NEOTERIO CONSS.
"En los diversos barrios de la ciudad augusta, es mejor restaurar los edificios antiguos que comenzar supérfluos. En consecuencia, es necesario que el oficio de Vuestra Grandeza y las otras personas por quienes se pagan del tesoro público los gastos originados por trabajos de este género sepan que si cualquiera, mediante usurpación, quisiera construir sin nuestro permiso una obra pública dentro de la ciudad eterna a expensas públicas, el montante no será repercutido en cuenta. Por esa razón, la totalidad de la suma que eventualmente se haya suministrado a pesar de la prohibición, debe ser devuelta de su propio bolsillo y además, será condenado a pagar una multa de diez libras de oro como castigo por la audacia sacrílega de su contumacia."
Se trata de una constitución imperial fechada en el año 390, promulgada por los emperadores Valentiniano II, Teodosio I y Arcadio y dirigida al Prefecto de Roma261, cuyo texto puede considerarse dividido en tres partes diferenciadas, pero íntimamente relacionadas entre sí, de tal forma que, tras una recomendación general, se describe la conducta prohibida y la sanción correspondiente para el caso de contravención. En efecto, en la primera frase (hasta supervacua) los emperadores recomiendan a la máxima autoridad en la ciudad que es preferible restaurar los edificios antiguos antes que comenzar otros inútiles. A continuación, desde nosse itaque hasta publica conlatione construere, el legislador prohibe al mismo prefecto y demás Page 170 personas competentes llevar a cuenta los gastos originados por la construcción de edificios ex novo. En efecto, al decir accepto omnino non ferri262 se impide reconocer y tener por recibidos los mencionados gastos, si es que, por ventura, alguien ha decidido emprender las obras prescindiendo del permiso y a expensas públicas. Pero, antes de proseguir, detengámonos un momento en este punto.
Aunque no puede afirmarse en absoluto que la norma fuese novedosa263, lo cierto es que constituye una muestra de cierta política legislativa practicada con profusión durante la segunda mitad del siglo IV y que está conectada con la contención del gasto público, aunque a primera vista, también puedan aducirse razones de estética urbana. En realidad, el poder imperial se niega a que el tesoro público sostenga económicamente las edificiaciones nuevas de Roma por ser innecesarias; en consecuencia, promociona y prioriza las obras de restauración de edificios antiguos cuyo estado no consta expresamente, pero que se suponen, al menos, descuidados. Pese a todo, no toda obra pública construida ex novo está prohibida, sino sólo la ejecutada eludiendo un trámite preceptivo que ya conocemos: la solicitud de permiso imperial, requerido en todo caso para los edificios de nueva planta. Y como antes hemos hablado de la contención del gasto público, lo que, en definitiva, revela una situación de crisis financiera posiblemente sostenida en el tiempo, confirmemos a continuación esta idea, comentando la última parte del texto: desde ideoque hasta audaciam, la norma contiene la sanción aplicable en caso de contravención que, paradójicamente, no consiste en demoler la obra nueva, una sanción coherente si de exclusivos Page 171 móviles estéticos y de adecuada configuración urbanística se hubiese tratado264. Más bien el legislador obliga a sufragar con recursos propios los gastos causados por la obra nueva, así como a pagar una multa de diez libras de oro a quien ha decidido conculcar la prohibición.
Al menos son tres los autores que interpretan esta norma como referida a la responsabilidad que se exigiría al oficio de la prefectura urbana, y a los funcionarios encargados de la administración financiera, por la correcta administración de los fondos públicos destinados a la materia edilicia265. Como sabemos, correspondía al prefecto urbano la construcción de edificios públicos y su mantenimiento, en Roma y Constantinopla266; todo sugiere, pues, comenzando por la mención al destinatario, que el texto en su conjunto se refiere a él, incluidas las sanciones. Hasta aquí nos mostramos de acuerdo, más bien guiados por una interpretación lógica, que no literal del texto, pues ésta no parece del todo segura. En efecto, además de alguna expresión controvertida (accepto omnino non ferri), ciertas traducciones, tanto al francés como al inglés, parecen dejar ambiguo el asunto de la inicitiva en la construcción nueva267. Pese a Page 172 todo, parece claro que, cuando determinados fondos hubiesen sido suministrados desde el erario para sufragar los gastos de edificaciones prohibidas, tales sumas no estarían acreditadas, en el sentido de justificadas y el magistrado está obligado a restituirlas a sus propias expensas268, así como a pagar una multa por su actuación sacrílega269. Lo que nos parece menos claro es aquéllo en qué consista concretamente el ilícito: nosotros creemos que consistiría en imputar a los fondos públicos los gastos de una edificación nueva para la que no se ha pedido permiso, por lo cual la falta de licencia imperial parece ser el elemento que en la norma condensa la ilicitud. Ya hemos tenido ocasión de comentar la cuestión del permiso imperial en el segundo capítulo, a través de ciertas decisiones jurisprudenciales cuya interpretación vendría a confirmar esta hipótesis: no toda construcción pública ex novo estaría prohibida, sino sólo aquélla sine principis auctoritate; en consecuencia, no todo Page 173 uso de fondos públicos para sufragar su coste es ilícito, sino sólo...
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