Los límites del derecho de acceso a la información pública
| Autor | Arancha Moretón Toquero |
| Cargo | Profesora de Derecho Constitucional. Universidad de Valladolid |
| Páginas | 1-24 |
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LRJPAC: Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
LTAIPBG: Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
LTMA: Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente.
OSCE: Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa.
STC: Sentencia del Tribunal Constitucional.
STEDH: Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
TC: Tribunal Constitucional.
TEDH: Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
UE: Unión Europea.
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Tanto la publicidad como el secreto poseen un marcado carácter instrumental que les conecta con los derechos e intereses legítimos que pretenden realizar, y que justifican su vigencia.
Es reconocido que la información confiere una buena dosis de poder a quien la detenta, y que la información siempre ha sido un instrumento de gobierno1.
En este sentido, la superación de un sistema de información pública marcado por el secretismo y, a veces, incluso por la opacidad, en favor de un sistema de transparencia, supone por tanto un desplazamiento del poder de control y decisión en favor de los ciudadanos.
En un Estado democrático de Derecho la publicidad sirve, con carácter general, para alcanzar la transparencia que permite que los ciudadanos pueden visibilizar el funcionamiento de las Administraciones y, en general, el ejercicio del poder público, lo que cumple, en primer término, una misión evidente: la de permitir el control de dicha actividad y su sometimiento a la legalidad limitando la arbitrariedad, exigencia consustancial al Estado de Derecho. La transparencia, por tanto, desplaza hacia el lado de los ciudadanos buena dosis del poder que lleva implícito la información haciéndoles partícipes de ella, y propiciando un escrutinio más intenso de la actividad pública.
No obstante, la transparencia cumple otra finalidad de primer orden: servir de cauce de profundización en la dimensión democrática del Estado2mejorando
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la posibilidad de participación de los ciudadanos en los asuntos públicos, e implementar la dimensión democrática del Estado sobre la base de una ciudadanía mejor informada. Es decir, más allá de la función que la transparencia tiene como forma de control de la actuación de las Administraciones públicas, también proporciona la información que es requisito indispensable, no solo para hacer factible la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos, sino para que esta cuente una mayor fundamentación, lo que debiera repercutir en una mejora de la calidad democrática. Señala BOBBIO que la convicción de que el Estado democrático pudiera dar vida a la transparencia del poder o «poder sin máscara» es una de las razones que revela su superioridad frente a los Estados autoritarios, defensores de la doctrina de los arcana imperii, que justificaba la necesidad de que las grandes decisiones políticas fuesen tomadas en gabinetes secretos, lejanos de las miradas indiscretas del público3.
A diferencia de los Estados autoritarios, en los que los ciudadanos se encuentran inermes frente a un poder invasor y hermético en la información propia, pero que no reconoce espacios privados a sus ciudadanos, lo propio de un sistema democrático es, por el contrario, la visibilidad de lo público y la posibilidad de reservar espacios privados exentos de control, como regla general. Este impecable razonamiento quiebra en la práctica, frecuentemente a través de normas formalmente respetuosas, pero que en su aplicación producen efectos más limitativos de lo que sería deseable.
A pesar de que la transparencia no se menciona expresamente en nuestro texto constitucional, ni tampoco contiene un principio general de publicidad, lo cierto es que ambos principios se encuentran no solo implícitos en la propia caracterización de nuestra forma de Estado como democrático y de Derecho, sino también proyectados en múltiples manifestaciones concretas en un buen
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número de preceptos que configuran una suerte de «halo» cuyo objetivo es convertir lo invisible en visible4
En coherencia con la proclamación del carácter democrático del Estado, nuestro texto constitucional recoge un buen número de manifestaciones concretas del principio de publicidad, sobre todo respecto de los poderes legislativo y ejecutivo, que tienen su desarrollo en la legislación ordinaria posterior5.
En relación con la manifestación más clara del principio de transparencia en el ámbito del poder ejecutivo, merece especial atención el art. 105.b) CE, que reconoce el derecho de acceso a la información y remite al legislador su regulación ceñida al ámbito de los archivos y registros administrativos (salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas).
Este precepto tiene su correlato en varios otros de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común que contienen una regulación del acceso informativo, si bien notablemente limitada tanto desde una perspectiva objetiva como subjetiva6. Dicha regulación se contiene fundamentalmente en el art. 3.5 LRJPAC, donde se explicita que «en sus relaciones con los ciudadanos las Administraciones públicas actúan de conformidad con los principios de transparencia y de participación»7; en el art. 35, apartado a) LRJPAC, que de forma coherente menciona entre los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones públicas el de «conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y obtener copias de documentos contenidos en ellos»; también en el art. 35, apartado h), que reconoce el derecho de acceso a los registros y archivos de las Administraciones Públicas; y en el art. 37 LRJPAC que,
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en su redacción previa a la LTAIPBG, ya contenía una detallada regulación del derecho de acceso a los archivos y registros administrativos.
La regulación anterior a la LTAIPBG, recogida en esta y en un sinfín de normas sectoriales, suponía un marco en exceso limitado y, en este sentido, como señala con acierto J. MESEGUER, tanto los operadores jurídicos como la jurisprudencia han coincidido en reconocer las insuficiencias y lagunas de esta normativa que difícilmente podía satisfacer las expectativas generadas por el reconocimiento constitucional del derecho de acceso8.
Recientemente la necesaria implementación del principio de transparencia administrativa y la consideración de los ciudadanos como destinatarios de la información en poder de los poderes públicos, han orientado algunas disposiciones normativas, como la relativa al medio ambiente (Ley 27/2006, de 18 de julio) o, de forma puntual, algunas previsiones en materia de régimen local (Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local), si bien el punto de inflexión, por su carácter general, se ha producido con la esperada Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (Ley 19/2013, de 9 de diciembre, en adelante LTAIPBG).
La Ley de Transparencia ha venido a establecer un nuevo régimen general del derecho de acceso a los archivos y registros públicos y ha introducido importantes modificaciones, acordes con el comienzo de lo que pretende ser un cambio de paradigma. La Disposición Final primera de la LTAIPBG ha dado nueva redacción al art. 35.h) LRJPAC, y también al art. 37, cuyo tenor literal pasa a ser el siguiente: «Los ciudadanos tienen derecho a acceder a la información pública, archivos y registros en los términos y con las condiciones establecidas en la Constitución, en la Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y demás leyes que resulten de aplicación».
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La relación entre el poder público y los ciudadanos se manifiesta, en buena medida, en la generación de un importante flujo informativo que opera en un doble sentido: de los ciudadanos hacia los poderes públicos y de los poderes públicos a los ciudadanos.
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Respecto del primer sentido del flujo informativo, es decir, el que tiene su origen en los ciudadanos que suministran información a los poderes públicos, y en particular a la Administración, se constata que estos últimos, en el ejercicio de sus funciones manejan un importante volumen de información que se integra, no solo por la que ellos mismos producen, sino también por la que recaban de los ciudadanos, bajo el amparo del principio de legalidad (en el curso de los procedimientos administrativos, imposición de deberes de identificación, comunicación, etc.) y que encuentra su justificación en la necesidad de atender debidamente al cumplimiento de la diversidad de funciones que tienen encomendadas9.
En el segundo sentido apuntado, el que tiene como destinatarios a los ciudadanos, la transparencia de los poderes públicos hace referencia a su visibilidad, y no solo afecta a su funcionamiento o forma de proceder10sino también, en su forma más plena, alcanza a buena parte de los contenidos que produce lo cuales, a su vez, usualmente incorporan parte de la información recabada de los...
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