El ministerio fiscal en la investigación de los delitos
| Autor | José Manuel Chozas Alonso |
| Cargo del Autor | Coordinador |
| Páginas | 486-496 |
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La ley ha ido concediendo una cada vez más decisiva intervención al Ministerio Fiscal como impulsor y fiscalizador de la investigación de los ilícitos penales más allá de la fase propiamente preprocesal o de diligencias preliminares, en una clara tendencia hacia el Fiscal como director único de la instrucción. En la actualidad, este relevante papel del Fiscal aún durante la instrucción judicial se subraya en varios preceptos de nuestro ordenamiento, como ya hemos tenido ocasión de poner de manifiesto.
Si el Fiscal asume la dirección de la investigación, deberá incoar diligencias de investigación, de conformidad con lo establecido en su Estatuto Orgánico119y de la propia LECri120. Una vez sea incoado en un Juzgado de Instrucción un procedimiento penal, cualquiera que éste sea, la Instrucción de la Fiscalía General del Estado121núm. 2/2008, de 10 de marzo sobre las Funciones del Fiscal en la Fase de Instrucción, insta a los miembros de la Fiscalía a hacer un seguimiento del mismo, promoviendo las diligencias y medidas cautelares procedentes, con la obligación de interponer los correspondientes recursos contra las resoluciones que estime contrarias a derecho e instar su rápida conclusión, cuidando que durante la instrucción se dé debido cumplimiento a sus obligaciones para con la víctima y en protección del derecho de defensa122.
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La citada Instrucción exhortaba a los Fiscales a oponerse activamente a innecesarias repeticiones de diligencias o inútiles acopios de material impropiamente sumarial. Partiendo siempre de esa inspección permanente de las actuaciones instructoras del Juez que han de desempeñar escrupulosamente los Fiscales, la mayor o menor intensidad del seguimiento y control habrá de ser proporcionada a la entidad de la causa.
Siendo la esencia del Fiscal su papel como promotor de la Justicia, la asunción de la iniciativa procesal y la activa defensa de la legalidad procesal, procurando que las actuaciones procesales discurran de una forma ágil y eficaz123, la simplificación y agilización del proceso penal se torna como uno de los principales objetivos que debe perseguir en su función investigadora, y no sólo la del control. En este sentido, tanto la Recomendación (87) 18 del Comité de Ministros del Consejo de Europa, como la Recomendación (2000) 19124, del Comité de Minis-tros del Consejo de Europa, incitan al Fiscal a procurar que el sistema de justicia penal sea lo más rápido posible125. En palabras de la Instrucción núm. 2/2008, "cierto es que la existencia de dilaciones y retrasos es común a todos los órdenes jurídicos, pero es claro que en el orden penal, por la entidad de los valores y derechos implicados, la necesidad de atajarlos se torna objetivo irrenunciable".
Por otro lado, la Consulta núm. 2/1995, afirmaba que la investigación del fiscal en nuestro actual sistema procesal no se concibe como una alternativa a la instrucción judicial, sino como una "posibilidad previa a la misma que no la sustituye, aunque pueda simplificarla"126.
Por el contrario, la Instrucción núm. 2/2008, de 10 de marzo afirmaba que, sin perjuicio de las competencias del Juez de Instrucción, los Fiscales no pue-
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den delegar127en aquél la responsabilidad de llevar a cabo una correcta y eficaz investigación128. Esta Circular de la FGE animaba a los miembros de la Fiscalía, siguiendo el tenor de la LECri, a dar a la Policía Judicial instrucciones generales o particulares129para el más eficaz cumplimiento de sus funciones, interviniendo en las actuaciones, aportando los medios de prueba de que pueda disponer o solicitando del Juez de Instrucción la práctica de los mismos, entre otras. Según dicha Circular, "una vez incoado en un Juzgado de Instrucción un procedimiento penal, cualquiera que éste sea, los Sres. Fiscales tienen la obligación de hacer un seguimiento del mismo, y de promover las diligencias y medidas cautelares procedentes (...), oponiéndose a la práctica de cuantas diligencias, trámites o actuaciones no cumplan las finalidades previstas para la actividad instructora, conforme al art. 299 LECrim, o que sean simple expresión de una rutinaria sucesión formalista de trámites o, en fin, respondan a un excesivo celo documentador del Juez de Instrucción. (...) Ha de repararse en que es el Fiscal en realidad quien está en mejor posición, en tanto va a defender su pretensión en el acto del juicio oral, para orientar la instrucción y valorar cuándo debe ésta cerrarse".
Mitigaba esta Instrucción núm. 2/2008, la anterior núm. 1/2008, de 18 de marzo. Esta última, llegó a requerir de una explicación por parte del en aquél entonces Fiscal General del Estado, Cándido CONDE-PUMPIDO130, a modo de disculpa y para atajar la airada respuesta de la Junta de Jueces de la Audiencia Nacional, que públicamente había manifestado su contundente rechazo a los postulados la Circular 1/2008, que incitaba los Fiscales a realizar diligencias por su cuenta, aun cuando existiere un proceso penal en curso. La Junta de Jueces de la Audiencia Nacional amenazó con no tomar en consideración ninguna de las
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diligencias practicadas de este modo por los fiscales. Obviaba la FGE que la instrucción de los procesos penales seguía estando en manos de los jueces y no de los fiscales, y que, en ningún caso, se podrían permitir investigaciones paralelas131.
De este modo, la Circular núm. 2/2008, atemperaba las afirmaciones de la Circular 1/2008, asegurando que lo que el Fiscal sí tiene, como inspector de la fase de instrucción, es "la ineludible obligación de evitar que se incurra en defectos graves de estructura y ejecución en la instrucción, así como, de ser necesario, oficiar a la Policía Judicial para que se lleven a cabo diligencias concretas que se estimen necesarias para su ulterior aportación a las Diligencias Judiciales", habilitación que debía entenderse referida a la práctica de diligencias concretas, sin que en ningún caso pudiera desembocar en una investigación Fiscal paralela a la instrucción judicial132.
Por la doctrina se ha llegado incluso a cuestionar la legalidad de que el Minis-terio Fiscal pueda, tal y como se le reconoce normativamente, impartir órdenes e instrucciones a la Policía Judicial, tanto a nivel general como particular, dada la doble sujeción de la Policía Judicial: de su adscripción al poder judicial, y de su dependencia orgánica del Ministerio del Interior. Para MORENO CATENA "resulta dudosa la legitimación de los miembros del Ministerio Fiscal para impartir «instrucciones generales» a las Unidades de Policía Judicial sobre criterios de preferente investigación, modos de actuación, coordinación de investigadores y otros extremos análogos durante la fase preprocesal, como se pretende en la Circular núm. 1/1989, de la FGE"133.
Por contra, CONDE-PUMPIDO se mostraba muy tajante al respecto de las funciones de mando de jueces y fiscales, afirmando que, si bien se dice que las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad están afectos a los principios de jerarquía y de subordinación, siendo su misión la de proteger el libre ejercicio de derechos y libertades, así como el de garantizar la seguridad ciudadana, "se pasa sin argumento alguno a la «consecución de los objetivos de política criminal», es decir, a los que son propios de la Policía Judicial. (...) Pero hay más; luego de atribuirse in albis la política criminal, se niega la posibilidad de que tal política sea ejecutada por los Jueces, alegando que «no les compete». (...) Pero aunque pudiera admitirse
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que los Jueces (...) no pueden dirigir la política criminal, se olvida en cambio que ello no reza para el Ministerio Fiscal. Por el contrario, la realización de una política criminal en el ámbito de la jurisdicción penal, es una de las funciones propias del Ministerio Fiscal. (...) Es este precisamente uno de los pocos ámbitos en que (...) el Ministerio Fiscal puede recibir incitaciones directas del Gobierno"134.
En todo caso, esta habilitación que la Ley confiere al Fiscal135habrá de ser usada siempre con prudencia, en supuestos debidamente justificados, pues fácilmente pueden colegirse las disfunciones y duplicidades que un mal uso de la misma puede generar. Es claro, además, que las diligencias así practicadas deberán unirse al procedimiento judicial, inexcusablemente y sea cual sea su resultado.
Así como la naturaleza preprocesal y no jurisdiccional de las actuaciones del Fiscal llevan a la conclusión lógica de que la decisión de archivo en ningún caso puede equipararse ni en su naturaleza ni en sus efectos jurídicos a la decisión de sobreseimiento del Juez de instrucción, dada la posición institucional del Minis-terio Fiscal, la Circular de la FGE núm. 4/2013 afirmaba que las diligencias de investigación practicadas por el Fiscal tienen un valor superior a las practicadas por la Policía reflejadas en el atestado, si bien no alcanzan el de las realizadas por el Juez de Instrucción asistido del Secretario Judicial.
En este sentido se pronuncia la STC 206/2003, de 1 de diciembre, declarando que la posición institucional del Ministerio Fiscal es muy distinta a la de la policía. En efecto, "se trata de un órgano integrado con autonomía funcional en el Poder Judicial (...) que ejerce sus funciones conforme al art. 124.2 CE, con sujeción, en todo caso, a los principios de legalidad e imparcialidad. (...) Todas las diligencias que el Ministerio Fiscal practique o que se lleven a cabo bajo su dirección gozarán de la presunción de autenticidad".
Lo que debemos plantearnos, de cara a la futura reforma del Ministerio Fiscal como director de la investigación, y como...
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