Análisis de la política migratoria llevada a cabo con el proceso de normalización de 2005: autorizaciones iniciales y posteriores renovaciones
| Autor | María del Mar San Andrés Redondo |
| Cargo | Ministerio de la Presidencia. España |
| Páginas | 79-116 |
Page 80
La inmigración ha adquirido un protagonismo que se ha percibido durante mucho tiempo como uno de los asuntos de la agenda política de las instituciones, de ahí que el proceso de regularización de inmigrantes, llevado a cabo por el Gobierno en el año 2005, fuera un tema de gran debate y conflicto político y social en su momento.
El presente estudio pretende describir cómo se gestionó el proceso de normalización de 2005 desde la Administración Pública y analizar sus resultados a partir de las autorizaciones iniciales de residencia y trabajo por cuenta ajena concedidas en 2005 y sus posteriores renovaciones en 2006 y 2008, valorando si los objetivos de aquella política pública culminaron de forma satisfactoria.
La principal fuente de información manejada han sido los datos obtenidos de la Aplicación de Gestión y Tramitación de Expedientes de Extranjería, herramienta informática que permite al personal de las Oficinas y Unidades de Extranjeros1 adscritas al Ministerio de la Presidencia la tramitación de los expedientes de extranjería que se llevan a cabo en todo el territorio nacional.
La inmigración es un fenómeno que ha tenido lugar a lo largo de toda la historia de la humanidad. En la actualidad es reconocida como un derecho fundamental de las personas, así, la Declaración Universal de los Derechos Humanos (ONU, 1948) dice en su artículo 13 que "toda persona tiene derecho a circular libremente y a elegir su residencia dentro del territorio de un Estado" y "toda persona tiene derecho a salir de cualquier país, incluso del propio, y de regresar al mismo".
Europa es un continente con tradición migratoria hacia el exterior, sin embargo, se ha convertido en poco tiempo en la tierra prometida para muchos inmigrantes. Especialmente España que hasta los años 80 era básicamente un país de emigrantes, y ha visto invertido este flujo, siendo el fenómeno de la inmigración relativamente reciente en nuestro país.
La Comisión Europea habla de tres ejes de la Política Migratoria de la Unión: las Políticas de Control, las Políticas de Integración y la eliminación de las causas que promueven la migración en los países de origen a través de la cooperación al desarrollo (Garcialoro, 2008).
Page 81
Las Políticas de Control y las de Integración se pusieron en marcha casi simultáneamente, sin embargo, es necesaria una mayor coordinación entre las Políticas de Integración de los Estados miembros, tal y como señala el Consejo Europeo en el Programa de la Haya.
En la cumbre de Bruselas celebrada en diciembre de 2007 se propusieron dos objetivos referentes a la lucha contra la inmigración ilegal: por un lado, los veintisiete Estados instaron al Parlamento Europeo para que aumentasen las sanciones a empresas o personas que diesen trabajo a extranjeros con residencia irregular; y por otro, los Jefes de Estado y Gobierno de la Unión Europea dieron el visto bueno a la propuesta sobre una política común de retorno de inmigrantes.
La actual política migratoria en España se ha visto directamente influida por la entrada de nuestro país en la Unión Europea y los acuerdos derivados de las políticas migratorias europeas. Los Tratados y Cumbres Europeas han dejado su reflejo en la política migratoria española plasmada en las modificaciones legislativas y procesos de regularización (Pereda, Actis, y de Prada, 2001), el Tratado de Schengen (1985), el Tratado de Maastritch (1992), el Tratado de Ámsterdam (1997), la Cumbre de Tampe-re (1999), la Cumbre de Niza (2000) y la Cumbre de Estocolmo (2001), entre otros, coinciden temporalmente con la primera ley española de inmigración (1985), la reforma del Reglamento de la Ley de Extranjería (1996), las propuestas de modificación de la Ley de Inmigración (1997), la aprobación de la Ley de Inmigración 4/2000, y el Reglamento de la Ley 8/2000, coincidiendo en temporalidad también con los procesos de regularización de 1985, 1991, 1996, 2000, 2001 y 2005, que se verán más adelante.
En España, en los últimos años y hasta la actual crisis económica, uno de los objetivos de las políticas de inmigración era proporcionar vías de entrada para colmar las necesidades del mercado laboral, teniendo en cuenta la situación de la mano de obra nacional.
Existen dos sistemas de acceso de los trabajadores extranjeros extracomunitarios al mercado laboral: el régimen general y el contingente, y en ambos casos, los extranjeros que quieran trabajar en España deberán recibir una oferta de empleo en su país de origen2, lo que hace que el procedimiento resulte complicado, pues el empleador debe contratar a personal generalmente desconocido, con el riesgo que ello supone.
Las dificultades de los procedimientos de acceso al mercado laboral y la demanda de trabajadores en determinados sectores económicos necesitados de mano de
Page 82
obra de baja cualificación, han supuesto un imán para buscar vías de acceso irregular de los inmigrantes al mercado laboral.
La llegada de extranjeros irregulares a las costas sigue despertando un interés mediático y propicia la percepción de que existe un problema de control migratorio. Sin embargo, el ingreso clandestino, por vía marítima, no representa el canal de ingreso más importante. De hecho, y sin quitar importancia al drama humano que conlleva este tipo de inmigración, los flujos clandestinos procedentes de África son muy reducidos en comparación con los procedentes de otros países. La gran mayoría de los inmigrantes irregulares son inmigrantes que han hecho su ingreso con visado y no han vuelto a su país una vez caducado el mismo.
A pesar de la mejora que se ha hecho en los controles exteriores y la presión sobre los flujos clandestinos, no se ha podido evitar la presencia de extranjeros irregulares, acogidos por una boyante economía sumergida.
La inmigración que se ha producido en los últimos años está estrechamente ligada con las necesidades de mano de obra planteadas por nuestro mercado laboral, por ello, hemos recibido la inmigración que nuestra economía ha necesitado y en el momento en el que la ha necesitado; y ello es así porque el verdadero efecto llamada para la inmigración laboral es la existencia de una oferta amplia de puestos de trabajo que puede ser cubierta por inmigrantes (Pajares, 2009).
Los motivos por los que España ha podido acoger a un número tan elevado de inmigrantes en los últimos años han sido, en primer lugar, porque la situación económica en España ha cambiado espectacularmente en los últimos veinte años; en segundo, porque la mano de obra autóctona se ha desplazado hacia sectores económicos más atractivos dejando puestos libres, entre otros, en sectores como el de la agricultura, o en el sector del servicio doméstico en el que se han creado muchos nuevos puestos de trabajo a raíz del elevado bienestar de la población española.
Algunos autores añaden al principal motor de la inmigración ilegal, atribuido a la demanda de mano de obra barata, las mejores condiciones económicas en el país de destino en comparación con las del país de origen y la inadecuada legislación inmigratoria de los países cuando se está produciendo el aumento del número de irregulares. Por ejemplo, una mayor celeridad en el proceso, desde la demanda de mano de obra por los empresarios hasta la llegada de los inmigrantes por las vías regulares sí podría contribuir a la reducción de la inmigración ilegal (Kostova, 2006).
La reducción de la inmigración irregular se ha convertido en una prioridad política. Existen dos procedimientos para legalizar la situación de trabajadores extranjeros: el procedimiento extraordinario y el ordinario. El procedimiento extraordinario, también denominado normalización o regularización, consiste en la concesión de las autorizaciones de residencia y trabajo, por un periodo determinado, para aquellos extranjeros que residen en España y cumplen unos requisitos que están establecidos.
Page 83
El procedimiento ordinario consiste en la concesión de lo que llamamos una autorización de residencia por arraigo3: arraigo laboral acreditando la permanencia continuada en España durante un período mínimo de dos años, o arraigo social acreditando la permanencia durante un período de tres años.
La inmigración irregular existe en todos los países europeos, aunque sea muy variable su proporcionalidad y la eficacia de las medidas para combatirla. El volumen de inmigrantes irregulares es diferente entre los países de antigua inmigración (Alemania, Bélgica, Francia y el Reino Unido) y los de nueva inmigración (como Italia y España), así como su relación con la economía sumergida. Por ello, en algunos países se ha llegado a la necesidad de organizar procesos de regularización masiva mientras que no en otros. Las diferencias en las políticas de los distintos Estados europeos, en el área de la inmigración, vienen dadas por su propia experiencia inmigratoria y no es tarea fácil llevar a cabo una política común eficiente.
Los años 90 estuvieron marcados por un intenso debate sobre la capacidad de algunos Estados para controlar flujos migratorios indeseados. España se caracterizó por una extendida tolerancia hacia la inmigración irregular y una destacada tendencia a realizar regularizaciones, con efectos negativos sobre la gestión racional de los flujos (Finotelli, 2007). Existía una percepción de que España, junto con otros países mediterráneos, fuera una vía de entrada fácil hacia Europa, puesto que la entrada de nacionales de terceros países en un Estado miembro afecta al resto de países...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba