El sistema de mérito como garantía de estabilidad y eficacia en las sociedades democráticas avanzadas
| Páginas | 113-131 |
Page 114
Las últimas dos décadas han sido testimonio de un creciente interés, tanto académico como a nivel de practicantes de la administración pública, por lo que algunos denominan "bueno gobierno", otros "buena gobernanza" y otros "capacidad del Estado".1 La primera pregunta que debemos abordar antes de empezar este estudio sobre el "calidad de gobierno" es ofrecer una definición de trabajo del mismo que nos permita luego resumir los avances (y controversias) sobre qué factores llevan al calidad de gobierno y bajo qué circunstancias podemos transformar esos factores en propuestas concretas que puedan conducir al calidad de gobiemo/gobemanza ¿Qué queremos decir con "calidad de gobierno"? ¿No se trata de un concepto demasiado normativo que depende de nuestra percepción subjetiva; por ejemplo, de nuestra orientación ideológica? ¿Podemos encontrar fórmulas más o menos estables y más o menos objetivas para diferencias "buen" de "mal" gobierno?
Siguiendo un número creciente de trabajos a nivel comparado y llevados a cabo desde disciplinas diferentes, este estudio sostiene que podemos elaborar una definición de trabajo de "calidad de gobierno" lo suficientemente extensa teóricamente para que resulte un objeto interesante de estudio científico y a la vez lo suficientemente acotada como para que nos permita a posteriori medir esa capacidad de gobierno, tanto en diferentes países como en diferentes niveles administrativos. "Calidad de gobierno" es un concepto sólido desde tres puntos de vista: empírico, teórico, empírico y normativo.
Desde el punto de vista empírico, numerosos trabajos resaltan la alta correlación existente entre diferentes "resultados" (outputs) de un mismo sistema político, tanto a nivel contemporáneo (Holmberg, Rothstein y Nasiritousi 2009) como a nivel histórico (Tabellini 2008,2009). Aquellos países que obtienen un resultado alto en control de corrupción (tanto en el Corruption Perception Index de Transparencia Internacional como en el control of Corruption de los indicadores de gobernanza del Banco Mundial) también puntúan alto en calidad de la burocracia (por ejemplo, utilizando el índice Bureaucratic Quality, ya sea en su versión del Banco Mundial como en la de organizaciones privadas como International Country Risk Cuide), en eficacia gubernamental (medida en indicadores como Government Effectiveness, también del Banco Mundial), así como en imperio de la ley o en protección de la propiedad privada (es decir, en índices de Rule of Law o de Property Rights Protectiorí). Por el contrario, los países que puntúan bajo suelen hacerlo en la mayoría de indicadores. Y los países intermedios
Page 115
ocupan también posiciones intermedias en casi todos los índices. Estadísticamente, estos indicadores se hayan tan altamente correlacionados que, como afirma uno de los economistas más influyentes del momento, Guido Tabellini, tiene sentido hablar de "quality of govemment" (traducido aquí como "calidad de gobierno") como una característica de los estados o entidades políticas. Así, de la misma manera que posicio-namos a los países en función de su renta o del nivel de democracia, podemos también clasificar a los países del mundo (o a diferentes entidades subnacionales o locales dentro de cada país) en un continúo de mayor a menor "calidad de gobierno".
Desde el punto de vista teórico, RothsteinyTeorell (2008) ofrecen una definición de "calidad de gobierno" que caracteriza a todos esos estados (u entidades administrativas) que puntúan alto en los diferentes indicadores referenciados arriba. El "calidad de gobierno" sería aquel gobierno que trata a cualquier agente (ya sean ciudadanos, empresas o entidades sin ánimo de lucro) de forma imparcial; es decir, de acuerdo a lo establecido en las normas legales del país. Se trata de una definición de mínimos, pero que permite entender por qué países con tan dispares sectores públicos, como Singapur o Dinamarca, puntúen siempre en el grupo de países con mejor calidad de gobierno. En Singapur el Estado tiene un papel muy reducido en la gestión de la actividad socio-económica y el gasto público es muy inferior a la media de los países desarrollados. Por el contrario, en países del norte de Europa, como Dinamarca u Holanda, el estado tiene un papel regulador más extenso y, además, el gasto público se sitúa frecuentemente por encima del 50 por ciento del PIB. Sin embargo, si bien Singapury Dinamarca tienen una diferente "cantidad" de gobierno, los dos países comparten una misma "calidad" de gobierno, en el sentido que sus Estados tratan de forma imparcial -sin discriminaciones por razón de género, etnia, o afiliaciones políticas- a aquellos ciudadanos, empresas y entidades con las que interactúan.
Desde un punto de vista normativo, el concepto de "calidad de gobierno" también nos puede ser de utilidad a la hora de diseñar políticas o reformas institucionales destinadas a mejorar la prestación de los servicios públicos. Por ejemplo, una gran preocupación pública tanto en las democracias avanzadas como en los países emergentes es el control de la corrupción. Existe un consenso creciente en la literatura especializada en que las medidas dirigidas de forma directa a combatir la corrupción, como el establecimiento de agencias anti-corrupción, no están produciendo los efectos esperados (Doig y Riley 1998; Johnston 2005; Persson, Teorell, Rothstein 2010). Muchas organizaciones dedicadas exclusivamente a la lucha contra la corrupción acaban siendo capturadas por las propias redes de corrupción o son incapaces de adaptarse a los cambios operativos que las redes de corrupción llevan a cabo para reorientar sus actividades. Si la corrupción es un equilibrio al que tienden la mayoría de agentes públicos y privados en una sociedad, la puesta en marcha de un mecanismo legal o institucional contra la corrupción en una actividad específica, hará simplemente que ésta se desplaze a otro lugar o actividad.
Como afirma uno de los mayores expertos mundiales en corrupción, Daniel Kau-fmann, "uno no lucha contra la corrupción luchando contra la corrupción." La corrup-
Page 116
ción no debería verse como una enfermedad que puede combatirse directamente, sino más bien como el síntoma de un problema más profundo: la ausencia de "calidad de gobierno". La manera más efectiva de combatir la corrupción es enmarcar dicha lucha dentro de un esfuerzo más amplio de mejora de la "calidad de gobierno". Como se ha visto anteriormente, aquellos países con mayor puntuación en cualquier indicador de "calidad de gobierno" son también los países que presentan menores niveles de corrupción. Además, las investigaciones sobre lucha contra la corrupción encuentran que los factores más efectivos son los relacionados con la construcción de elementos clave de "calidad de gobierno", como una burocracia Weberiana (Dahlstróm, Lapuente y Teorell 2009).
Durante muchos años, bajo las ideas dominantes del llamado "consenso de Washington", el Estado se ha concebido, por parte de los economistas académicos y de las instituciones dedicadas al desarrollo, más como un problema a minimizar que como una solución activa a los problemas sociales. Sin embargo, durante los años 90, se produce un cambio significativo en la visión que los líderes académicos y de opinión en cuestiones de desarrollo socio-económico ven al Estado. El cambio se puede situar simbólicamente en 1997, cuando el Banco Mundial dedica su informe anual sobre desarrollo al "Estado en un mundo cambiante" (World Bankiggy). Uno de los economistas actuales más influyentes, Lawrence Summers, admite también un cambio de paradigma en su visión de cómo fomentar el desarrollo humano: "una lección abrumadora que creo que hemos aprendido en los 90 es la importancia trascendente que la calidad de las instituciones y las cuestiones, estrechamente relacionadas, de la eficacia de la administración pública" (citado en Besley 2007: 571).
Un buena administración pública y, en general, lo que hemos definido anteriormente como "calidad de gobierno", ha pasado de ser una cuestión secundaria a convertirse en una cuestión central para explicar el éxito o fracaso de una sociedad en cualquier tipo de dimensión. Un gran número de economistas, por ejemplo, ha desplazado su interés de las variables tradicionales para explicar el desarrollo económico, como el capital físico y humano o los recursos naturales, a cuestiones relacionadas con la "calidad de gobierno". La "calidad de gobierno", ya sea medida de forma directa o a través de alguno de sus componentes (de nuevo, es importante enfatizar que los resultados no varían demasiado, ya que los componentes suelen estar todos íntimamente correlacionados), se ha encontrado en numerosos estudios como clave para explicar el crecimiento económico (Acemoglu, Johnson, and Robinson 2004; Acemoglu, North, Rodrik, y Fukuyama 2008; Clague, Keefer, Knacky Olson 1996; Eas-terly 2001; Hall y Jones 1999; Knack y Keefer 1995; Mauro 1995; Mo 2001; Rodrik, Su-bramanian, y Trebbi 2004). No sólo los países con menor calidad de gobierno crecen menos, sino que, además, crecen de forma más desigual y presentan mayores niveles de pobreza (Gupta, Davoodi, and Alonso-Terme 2002). Es decir, la falta de imparcili-
Page 117
dad en la actividad del Estado perjudica económicamente a todos, pero especialmente a los más desfavorecidos.
La calidad de gobierno puede tener un efecto más importante que...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba