Medios de comunicación en España: entre el pluralismo informativo y el libre mercado
| Autor | Mª Cruz Llamazares Calzadilla |
| Cargo del Autor | Profesora Titular de Derecho Eclesiástico del Estado. Universidad Carlos III de Madrid (Catedrática Habilitada) |
| Páginas | 85-117 |
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MEDIOS DE COMUNICACIÓN EN ESPAÑA:
ENTRE EL PLURALISMO INFORMATIVO
Y EL LIBRE MERCADO1
Mª CRUZ LLAMAZARES CALZADILLA
Profesora Titular de Derecho Eclesiástico del Estado
Universidad Carlos III de Madrid (Catedrática Habilitada)2
SUMARIO:—1. Brevísima introducción…—2. …y breves nocio-
nes previas.—3. Algunos principios informadores del sistema
de derechos de la comunicación en España: 3.1. Las liberta-
des de información y expresión como garantía del pluralismo
democrático, 3.2. El derecho a recibir información, algo más
que el envés de una moneda, 3.3. Veracidad de la información:
protección de la verdad subjetiva, 3.4. Pluralismo interno y
externo de los medios de comunicación, 3.5. La empresa in-
formativa como empresa de tendencia: los principios editoria-
ngu=Ï60"Wp" ngxg"cegtecokgpvq" cn"rgtÝn" lwtfkeq"fg" nqu"ogfkqu"
fg"eqowpkecek„p"gp"Gurc‚c
constitucional del derecho a la creación de empresas informa-
tivas, 4.2. Régimen de establecimiento;—5. Concluyendo…
1. BREVÍSIMA INTRODUCCIÓN…
En los últimos años hemos asistido a una tremenda convulsión en
el panorama español de medios de comunicación. Cambio en los medios
escritos, volcados cada vez más en sus versiones digitales, reduciendo
1 Trabajo realizado en el marco de la “Cátedra Fernando de los Ríos de Laicidad y Liber-
tades Públicas” del Instituto de Derechos Humanos Bartolomé de las Casas de la Univer-
sidad Carlos III de Madrid.
2 Además, la autora fue miembro del Consejo de Administración de la Corporación RTVE
desde enero de 2007 hasta julio de 2012.
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plantillas e incluso cerrando sus versiones en papel3. Irrupción de inter-
net como descomunal herramienta informativa no sólo por el uso que de
este soporte hacen los medios tradicionales, sino como medio de difusión
de información proveniente de usuarios particulares, que pueden así con-
vertirse en informadores coyunturales, con enorme impacto por el alcan-
ce de su audiencia4, a través redes sociales y portales que alojan blogs o
vídeos de libre acceso para el público. O medios audiovisuales creciendo
exponencialmente en número de canales, especialmente en televisión por
efecto del cambio de modelo analógico a digital, para luego volver a redu-
cirse por falta de mercado; fusiones entre operadores; o, fundamental en
el tema que nos ocupa, el impulso liberalizador que empuja la legislación
reguladora de este sector.
La sacudida todavía no ha cesado, no tenemos aún el que será el di-
dwlq"Ýpcn0"["swk¦ƒ"pwpec"nq"vgpicoqu"rqtswg"nc"xgnqekfcf"gp"nc"gxqnwek„p"
tecnológica hace presumir que este mercado, en el futuro, esté en cons-
tante movimiento. Pero lo que sí podemos adelantar es que, en contra
de lo que ante ese amplio y de algún modo caótico panorama podríamos
3 Según el último estudio Mediascope Europe 2012 sobre España, presentado por
IAB Europe en junio de 2012 (http://www.iabspain.net/wp-content/uploads/down-
loads/2012/07/IAB-Europe-Mediascope-ES-Launch-Presentation_2012.pdf), el índice
de penetración de la prensa escrita en España era de un 59%, habiendo perdido un 5%
desde 2010 en un descenso que parece imparable desde 2008 y que tiene como causa
principal el paralelo crecimiento de la penetración de los medios interactivos, con el con-
siguiente traslado del gasto publicitario de un medio a otro.
4 Según la última Encuesta sobre Equipamiento y Uso de Tecnologías de Información y
Comunicación en los Hogares (TIC-H). Año 2013, del INE —y casi idénticos datos ofrece
el estudio La Sociedad en la Red. Informe anual 2013, elaborado cada año por el Observa-
torio Nacional de las Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información—, la penetra-
ción del acceso a internet en la población entre 16 y 74 años era hace un año en España del
71,6% (24,8 millones, en números absolutos). De ellos, el 16,8% eran usuarios frecuentes
(los que se conectan a la red todas las semanas, pero no diariamente); mientras que un
75,2% (que supone un 53,8% de la población global entre 16 y 74 años) eran usuarios in-
tensivos (los que se conectan a la red a diario). Esta última cifra se dispara si hablamos de
jóvenes entre 16 y 24 años: 88,5% (un 97,4% del total de población en esa franja de edad).
A esos datos hay que añadir que, según Mediascope Europe 2012 sobre España, el 88% de
los internautas usan la red para leer las noticias (el 36% de ellos, diariamente y otro 21%
al menos semanalmente). Números, todos ellos, que no han dejado de crecer desde que
comenzó la implantación de internet en nuestro país.
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pensar, tal despliegue de fuentes informativas no tiene por qué traducirse
en un mayor pluralismo informativo.
2. … Y BREVES NOCIONES PREVIAS
Formulado en los mismos sucintos términos que utiliza nuestra
Constitución, la libertad de información (art. 20.1.d CE) consiste en el de-
recho a comunicar libremente información veraz por cualquier medio de
difusión, y la libertad de expresión (art. 20.1.a CE) en el derecho a expre-
sar y difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones, mediante
la palabra, el escrito, o cualquier otro medio de reproducción. Pero un
conocimiento mínimo de estas libertades exige añadir lo siguiente:
1. Su titularidad y ejercicio corresponde a todos los ciudadanos, si
bien la libertad de información es normalmente ejercida por los pro-
fesionales de la información que, por esa razón, gozan de algunas ga-
rantías extra de las que sí carecemos el resto de ciudadanos: el dere-
cho al secreto profesional y el derecho a la cláusula de conciencia son
las más importantes.
2. Las libertades de información y expresión no se agotan en el dere-
cho a la mera comunicación, sino que incluyen la difusión de lo ma-
nifestado. Incluyen por tanto en lógica consencuencia, y según doc-
trina del Tribunal Constitucional5, el derecho de creación de medios
de comunicación, lo cual no impide que el legislador pueda establecer
mecanismos de autorización previa al establecimiento del medio que
controlen su acceso al mercado, siempre que tal restricción esté jus-
vkÝecfc0
3. Mientras el objeto de la libertad de información son los hechos
que merecen ser considerados noticiables, es decir, las noticias, de
la libertad de expresión lo son las opiniones6. Así, las libertades de
expresión e información se diferencian en cuanto a su objeto. Si la
libertad de expresión del art. 20.1.a CE consiste en la posibilidad de
dar a conocer las propias ideas a los demás, su objeto está situado en
6 El TC viene estableciendo esta distinción, convertida hoy en doctrina muy arraigada,
desde su sentencia 104/1986, de 17 de julio.
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el plano subjetivo, y se concreta en la expresión de los propios pen-
samientos (opiniones, ideas y convicciones o creencias, religiosas o
no). El objeto de la libertad de información, sin embargo, se sitúa en
un plano objetivo, el de los hechos, y es la noticia. No es ésta la única,
pero sí la principal diferencia conceptual entre ambas.
4. La segunda es que de la información se exige veracidad para que
su difusión goce del amparo del artículo 20.1.d, en tanto que tal cua-
lidad, luego lo veremos, no es predicable de las opiniones, que sin
duda podrán ser más o menos fundadas pero, en tanto que aprecia-
ekqpgu"rgtuqpcngu."pwpec"ugtƒp"oƒu"q"ogpqu"xgtcegu"q."uk"ug"rtgÝgtg."
más o menos exactas.
5. Además, la protección especial del artículo 20.1.d no ampara la di-
hwuk„p"fg"jgejqu"ukp"oƒu."ukpq"u„nq."oƒu"gurgeÝecogpvg."nc"fg"cswg-
llos hechos “que puedan encerrar trascendencia pública”7. En otras
palabras, han de ser hechos noticiables, hechos que encierren interés
igpgtcn0"[."c"fkhgtgpekc"fg"nq"swg"uwegfg"eqp"nc"xgtcekfcf."guvq"¿nvkoq"
sí es exigible de las opiniones. Ello no quiere decir que informar u
opinar sobre hechos que no envuelvan trascendencia pública no goce
de la protección constitucional del artículo 20.1 (de hecho, ese es el
modo en que ejercemos normalmente estos derechos el común de los
ciudadanos que no somos profesionales de la información), sino sólo
que no goza de la protección especial o extraordinaria de que disfruta
su ejercicio cuando contribuye a la formación de la opinión pública
libre y plural, sostén del pluralismo y a la postre del propio sistema
democrático.
6. Siendo fácil desde el punto de vista teórico comprender la distin-
ción entre información y opinión, en la práctica no siempre es sen-
cillo separar el ejercicio de ambos derechos —labor ineludible para
gn"lwg¦"swg"eqpq¦ec"fg" eqpÞkevqu"swg"nqu"kpxqnwetgp."fcfq" swg"nc"nk-
bertad de expresión no se presta a la prueba de la veracidad en tanto
swg"c" nc"nkdgtvcf"fg" kphqtocek„p"ug" ng"gzkigÏ0"Eqoq"jc"cÝtocfq" gn"
Tribunal Constitucional, en la realidad noticia y opinión no siempre
se encuentran “en estado químicamente puro” ya que la narración
de hechos casi siempre viene acompañada de elementos valorativos
y la manifestación y difusión de opiniones suele venir apoyada en
MEDIOS DE COMUNICACIÓN EN ESPAÑA
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hechos8. Es más, “la limitación del derecho a la información al relato
puro, objetivo y aséptico de hechos no resulta constitucionalmente
aceptable ni compatible con el pluralismo, la tolerancia y la mentali-
dad amplia, sin los cuales no hay sociedad democrática”9. Por ello, el
TC establece que en los supuestos en que puedan aparecer entremez-
clados ambos conceptos habrá que atender al elemento preponde-
rante en cada caso para encajarlo en uno u otro apartado del art. 20.1
CE. La distinción es importante porque, como dije, el tratamiento
jurídico varía en uno u otro caso.
7. Ambas libertades funcionan como garantía institucional10, algo so-
bre lo que volveré más adelante, en cuanto su objetivo es contribuir a
la libre formación de la opinión de los ciudadanos y, en última instan-
cia, garantizar que eso que llamamos “opinión pública” se conforme
de manera libre y resulte plural. Ahí está la base de la existencia y
correcto funcionamiento del sistema democrático11, que es a su vez el
marco necesario para el libre desarrollo de la persona como radical
libertad de acuerdo con su dignidad (art. 10.1 CE).
8. Fundamento de estas libertades son, por tanto, la dignidad y el
libre desarrollo de la personalidad (art. 10.1 CE), la libertad de con-
ciencia, tanto ideológica como religiosa (art. 16.1 CE) —sin la que la
dignidad personal no puede existir—, y el pluralismo político, valor
superior de nuestro ordenamiento (art. 1.1 CE) y marco imprescindi-
ble, a la postre, de realización de la libertad de conciencia.
9. Para terminar estas ligerísimas pinceladas es necesario distinguir
entre los derechos de libertad de información y libertad de expre-
9 STC 171/1990, de 5 de noviembre, FJ 9.
33" "Gp"guvg"ugpvkfq"ug"ocpkÝguvc"vcodkfip"gn"Vtkdwpcn"Gwtqrgq"fg"Fgtgejqu"Jwocpqu"fgu-
de Handyside v. Reino Unido, de 7 de diciembre de 1976, § 49 (que establece que “freedom
of expression constitutes one of the essential foundations of such a [democratic] society,
one of the basic conditions for its progress and for the development of every man”) hasta
Animal Defenders International v. Reino Unido, de 22 de abril de 2013, § 100; y muchas
entre esas dos, como Lingens v. Austria, de 8 de julio de 1986, § 41; Observer and Guardian
v. Reino Unido, de 26 de noviembre de 1991, § 59; Oberschlick v. Austria, de 23 de mayo de
1997, § 57; o Mouvement raëlien suisse v. Suiza [GC], de 13 de julio de 2012, § 48.
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sión como garantías institucionales en tanto que garantías de una
institución política fundamental, y como derechos subjetivos indivi-
duales en tanto que derechos fundamentales. Derechos subjetivos lo
son siempre, pero no siempre actúan como garantías institucionales.
Para empezar, sólo si esos derechos fundamentales se ejercen difun-
diendo al público general noticias u opiniones cualquiera que sea el
medio utilizado, contribuyen a la formación de la opinión pública y,
por tanto, sólo entonces actúan como garantía institucional y gozan
de la protección reforzada correspondiente (que puede llegar a justi-
Ýect"nc"kpvtqokuk„p"gp"nqu"fgtgejqu"fgn"ctvewnq"3:"EG."rqt"glgornq+0"
["guq"pq" gp"vqfq"ecuq."ukpq" u„nq"uk"cfgoƒu"uw"glgtekekq"tg¿pg"ekgtvcu"
condiciones (interés general, veracidad, conveniencia de las expre-
siones utilizadas) cuya concurrencia determina la contribución a ese
objetivo.
3. ALGUNOS PRINCIPIOS INFORMADORES DEL SISTEMA
DE DERECHOS DE LA COMUNICACIÓN EN ESPAÑA
3.1. Las libertades de información y expresión como garantía
del pluralismo democrático
Los derechos a la libertad de expresión y a la libertad de información
(tanto a transmitir como a recibir información veraz), son derechos fun-
damentales de los que somos titulares todos los ciudadanos. Destaca aquí
el aspecto subjetivo de estos derechos, que están al servicio de la realiza-
ción de la persona en cuanto son manifestación libre de su conciencia, de
sus convicciones o creencias, de sus opiniones y de las informaciones que
deseen transmitir a los demás.
Pero esos mismos derechos subjetivos, ejercidos en determinadas
condiciones entre las que destaca, como vimos, la difusión de esas no-
ticias y opiniones con destino a la generalidad por cualquier medio apto
para ello (acto público, impreso, radio, televisión, o internet), tienen la
consideración de garantía institucional del sistema democrático mismo
y de su correcto funcionamiento. Cierto que se ha dicho por el Tribunal
Constitucional que su ejercicio por los profesionales de la información12
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y a través de los medios de comunicación de masas13, tiene frente a otros
derechos un valor preferente en cuanto cauce normal de formación de la
opinión pública, condición necesaria para el pluralismo democrático sin
el cual no existirían ni libertad de conciencia ni respeto a la dignidad de
nc"rgtuqpc0"Rgtq"guc"pq" gu"wpc"cÝtocek„p" gzenw{gpvg{"ewcpfq"
gn"ogfkq" wvknk¦cfq"vgpic" uwÝekgpvg"ecrcekfcf" fg"fkhwuk„p." gu"kpfkhgtgpvg"
para la formación de la opinión pública que ejerza el derecho un profe-
sional de la información o un simple ciudadano, algo que resulta obvio
si lo contemplamos desde el ejercicio de la libertad de expresión a través
de radio y televisión por esos que coloquialmente hemos dado en llamar
“tertulianos” (y que pueden ser, o no, periodistas).
Tienen pues estas libertades, además de una vertiente subjetiva, una
xgtvkgpvg"qdlgvkxc"gp"ewcpvq" ukipkÝecp"gn"tgeqpqekokgpvq"{"nc" ictcpvc"fg"
una institución política fundamental, que es la opinión pública libre, in-
disolublemente ligada al pluralismo político, valor superior del ordena-
miento jurídico y requisito de funcionamiento del Estado democrático14.
Gu"oƒu." cÝtoc"gn"VE."ukp"wpc" qrkpk„p"r¿dnkec"nkdtg"Ðswgfctcp"xcekcfqu"
de contenido real otros derechos que la Constitución consagra, reduci-
das a formas hueras las instituciones representativas y absolutamente fal-
seado el principio de libertad democrática que enuncia el artículo 1 ap. 2
de nuestra Constitución y que es la base de todo nuestro ordenamiento
jurídico-político”15.
Pero ese reforzamiento extraordinario de que disfrutan estas liber-
tades en cuanto garantía del pluralismo y del sistema democrático no es
caprichoso, tiene una razón de ser: lo que en último extremo están garan-
tizando las libertades de expresión e información es la dignidad de la per-
sona y el libre desarrollo de la personalidad (art. 10.1 CE), que sólo adquie-
ren sentido y pueden desarrollarse en el contexto democrático. Se puede
cÝtoct."rqt"vcpvq."swg"nc"eqpÝiwtcek„p"eqpuvkvwekqpcn"fg"ncu"nkdgtvcfgu"fg"
expresión e información como garantías institucionales es producto del
principio del personalismo16, que prima sobre el de institucionalización
16 Sobre esto vid. mi monografía LLAMAZARES CALZADILLA, M.C., Las libertades de
expresión e información como garantía del pluralismo democrático, Civitas, Madrid,
1999, pág. 47-49.
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en nuestro sistema normativo. Por eso mismo, como enseguida veremos,
desde la perspectiva de la dignidad de la persona, el libre desarrollo de la
personalidad y la libre formación de la conciencia, el derecho a recibir o
conocer informaciones y opiniones (aspecto pasivo de las libertades de
información y expresión) cobra centralidad en el sistema frente a las dos
libertades de las que venimos hablando.
Por otro lado, es también en esa vertiente de garantía institucional,
en esa función social que debe cumplir la actividad informativa, donde
gpewgpvtcp"hwpfcogpvq"vcpvq"nc"rqukdknkfcf"fg"nc"eqpÝiwtcek„p"eqpuvkvw-
cional de la actividad de los medios de comunicación como un servicio pú-
blico esencial, como la de ayudas directas e indirectas públicas a la misma.
3.2. El derecho a recibir información17, algo más que el envés
de una moneda
El derecho a recibir información al que nos referimos aquí es el dere-
cho a conocer los hechos, las noticias que permitan a la persona formarse
una opinión sobre los acontecimientos del entorno de modo tal que per-
mita su participación real y efectiva en la vida política, económica, social
y cultural en condiciones de igualdad18, como establece el artículo 9.2 CE.
La satisfacción efectiva del derecho a la información evita que, en el ejer-
cicio de esa participación, la toma de decisiones se realice sobre la base del
error y el engaño, con negación tácita de la libertad del ciudadano.
Es preciso distinguir por tanto entre derecho a comunicar informa-
ción (noticias) y el derecho a comunicar la interpretación de su conte-
nido (creencias, ideas, y opiniones), por un lado, y el derecho a recibir
información (noticias) y el derecho a conocer la interpretación que otros
hacen de esa información (opiniones), por otro. Sin embargo, el objeto del
derecho a recibir información, en la concepción amplia que por razones
39" "Wvknk¦ctfi"nc"gzrtguk„p"Ðfgtgejq"c"tgekdkt"kphqtocek„pÑ."swg"rtgÝgtq"c"uw"ukp„pkoq"Ðfg-
recho a la información” por resultar éste último más ambiguo en cuanto se usa indistin-
tamente como derecho a recibir información y como derecho de acceso a la información,
relacionado este último con la obligación de transparencia de la actividad pública y que,
lejos de confundirse con el derecho a recibir información, más bien supone una de sus
garantías.
18 STC 159/1986, de 12 de diciembre, FJ 8.
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divulgativas voy a utilizar pese a no ser del todo exacta19, incluye necesa-
riamente noticias y opiniones. Por un lado, el receptor de la información,
para formar correctamente su propia opinión, necesita poder contrastar
varias interpretaciones (opiniones) de la noticia, especialmente cuando
no es testigo directo de ella. Por otro, toda información incluye siempre,
por más afán de objetividad que tenga quien la hace, una valoración des-
de una determinada cosmovisión personal: noticia y opinión son, en este
sentido, hasta cierto punto inseparables.
Pues bien, aunque en un acercamiento descuidado pudiera parecer
otra cosa, antes que la persona en cuanto comunicadora de noticias y opi-
niones el centro último de imputación del sistema de derechos y liberta-
des dibujado en el artículo 20 CE es el sujeto, la persona en cuanto recep-
tora de esas informaciones y opiniones. Se ha dicho en ocasiones que el
derecho a la información es el envés de la libertad de información. Que
una es la cruz y la otra la cara de la misma moneda; el aspecto pasivo y el
curgevq"cevkxq"fg"wpc"okuoc"tgcnkfcf0"["vqfq"guq"gu"xgtfcf."rgtq"nglqu"fg"
ser el derecho a la información una simple consecuencia o el resultado de
la protección de la libertad de información como las expresiones anterio-
res parecen sugerir, en los sistemas democráticos es más bien, si no causa
de su reconocimiento, sí fundamento último de su especial protección. Así
entendido, el derecho a la información está en la raíz de la dimensión de
garantía institucional de las libertades de expresión e información. Veá-
moslo.
El sujeto primario y originario de las libertades de información y
expresión, no sólo en sentido pasivo como destinatario, sino también en
sentido activo, es la colectividad misma y, en última instancia cada uno de
sus miembros20. Sin embargo, como ya he señalado, estas libertades sólo
19 Con la denominación genérica de “derecho a la información” estoy englobando tanto
el derecho a la información en sentido estricto (art. 20.1.d CE), como el aspecto pasivo de
la libertad de expresión (art. 20.1.a CE). Mientras el objeto del primero es la noticia, el
objeto del segundo es la opinión, pero al contrario de lo que sucede con las libertades de
expresión e información, esa diferencia no se traduce en un distinto régimen jurídico para
uno y otro. Dado además que comparten fundamento —formación de la propia conciencia
individual en libertad y para la libertad como condición del pluralismo, a su vez cláusula
por excelencia de la democracia (lo que a su valor individual le añade un interés colecti-
vo)— me referiré conjuntamente a ambos, salvo que se advierta lo contrario.
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constituyen garantía institucional, con los efectos de protección reforzada
de ella derivados, en la medida en que efectivamente su ejercicio contribu-
{c"cn"cugiwtcokgpvq"fgn"ukuvgoc"fgoqetƒvkeq0"["nq"swg"gu"oƒu."gn"ukipkÝec-
do de esa función garantista no se agota ahí, sino que tiene como objetivo
último asegurar la libre formación de la conciencia y, consecuentemente,
la dignidad de la persona210"Gp"gug"ugpvkfq"rqfgoqu"cÝtoct"swg"gu"gn"fg-
recho a recibir información veraz y a conocer diferentes opiniones sobre
nqu" vgocu" fg" kpvgtfiu"igpgtcn" gn" swg" lwuvkÝec" ncu" nkdgtvcfgu" fg" qrkpk„p" g"
información en cuanto garantías institucionales, perspectiva desde la que
serían instrumentales de aquel otro derecho (no así en cuanto derechos
subjetivos). Así, el derecho a la información es el punto de partida, y las
nkdgtvcfgu"fg" gzrtguk„p"g"kphqtocek„p" uqp"wp"tgÞglq"fg"cswgn." pgeguctkq"
para su existencia; es en este sentido que, como decía más arriba, el dere-
cho a recibir información veraz y a conocer diferentes opiniones sobre los
temas de interés general cobra centralidad en el sistema.
3.3. Veracidad de la información:
protección de la verdad subjetiva
Todos tienen derecho a recibir información veraz, establece el art.
20.1.d CE. Sólo la transmisión de informaciones veraces goza de protec-
ción constitucional, por tanto.
Esta exigencia de veracidad no se traduce en total adecuación a la ver-
dad22, ni en objetividad de las informaciones23."ukpq"swg"ug"eqpÝiwtc"eqoq"
un especial deber de diligencia del informador en la comprobación de la
certeza de la información240"Ug" vtcvc."gp"fgÝpkvkxc." fg"swg" gn"kphqtocfqt"
diligente esté convencido de que la noticia que difunde es cierta y de que,
en consecuencia, esté actuando de manera responsable. Como su grado
de convencimiento sobre la verdad del caso es un elemento subjetivo que
21 Para un desarrollo más detenido de estos argumentos, LLAMAZARES CALZADILLA,
M. C., Las libertades de expresión e información..., cit., p. 46-61.
22 Vid., entre muchas, SSTC 171/1990, de 12 de noviembre, FJ 8; 6/1988, de 21 de enero,
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no se puede medir, se traduce como exigencia jurídica en el cumplimiento
de un especial deber de diligencia. El nivel de diligencia exigible adquirirá
máxima intensidad cuando la noticia que se divulga pueda suponer, dado
su contenido, un descrédito en la consideración de la persona a la que la
kphqtocek„p"ug"tgÝgtg0" Pwpec" vqfcu"ncu"kphqtocekqpgu" swg" ug"fkhwpfcp"
por los medios serán completamente ciertas, pero con esta exigencia de
especial atención a la verdad de lo difundido el sistema se asegura de mi-
norar en lo posible el número de informaciones falaces circulantes en la
sociedad.
El requisito constitucional de veracidad encuentra fundamento, de
nuevo, en la trascendencia que tiene la libertad de información para la
formación de la opinión pública, y ésta, a su vez, para el sistema democrá-
tico a cuyo mantenimiento no contribuyen las informaciones falsas ni los
meros rumores25. Un requisito que, por otra parte, no es predicable en una
sociedad democrática de las opiniones objeto de la libertad de expresión26,
que serán más o menos fundadas pero no ciertas o falsas. Podría serlo en
un contexto de monismo ideológico en que determinadas opiniones son
tenidas por indubitadamente verdaderas, pero no en un contexto ideoló-
gicamente plural presidido por los principios de relativismo y tolerancia27.
En conclusión, la exigencia constitucional relativa a la información
“íntegra y veraz”28 forma parte inexcusable de la naturaleza asegurado-
ra de las libertades que nos ocupan. Sin esas dos características —si las
noticias se falsean, se tergiversan o se ocultan parcialmente, mostrando
sólo una determinada y tendenciosa vertiente de los hechos—, la liber-
tad de información no cumplirá su función de satisfacer el derecho de
los ciudadanos a contar con la información que les permita formar sus
convicciones y participar libremente en la discusión relativa a los asuntos
públicos29, y no contribuirá, en consecuencia, a la formación de la opinión
pública libre.
26 En este sentido, SARAZÁ JIMENA, R., Libertad de expresión e información frente a
honor, intimidad y propia imagen, Aranzadi, Madrid, 1995, p. 77.
27 LLAMAZARES FERNÁNDEZ, D., Derecho Eclesiástico del Estado. Derecho de la li-
bertad de conciencia, 2ª ed. revisada, UCM, Madrid, 1991, p. 40.
28 STC 159/1986, de 12 de diciembre, FJ 8.
29 Ibídem.
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3.4. Pluralismo interno y pluralismo externo de los medios
de comunicación
“Teniendo presente que el pluralismo político se encuentra erigido
en uno de los valores fundamentales del Estado de Derecho que la Cons-
titución crea y organiza, podemos decir que para que los medios de co-
municación se produzcan dentro del orden constitucional, tienen ellos
mismos que preservar el pluralismo”30. Tales son los términos, perfectos
para introducir este apartado, en que se expresaba el TC en su temprana
sentencia 12/1982, de 31 de marzo.
El pluralismo es uno de los valores superiores del ordenamiento (art.
1.1 CE). Implica la existencia de varias opiniones diferentes, pero también
el respeto y la tolerancia hacia opiniones distintas de la propia. Así enten-
dido, el pluralismo es la mejor garantía de la “formación libre y razona-
dngogpvg"hwpfcfc"fg"nc"qrkpk„p"fgn"ekwfcfcpq"kpfkxkfwcn"{."gp"fgÝpkvkxc."
de la opinión pública general”31. Es por tanto un elemento indispensable
en el modelo democrático de convivencia, y debe ser entendido no sólo en
el sentido de que existan muchas fuentes de opinión, sino de que existan
muchas opiniones diferentes, ya que otra cosa conduciría igualmente a un
monismo informativo e ideológico, con la muerte del sistema democrático
mismo. Traducido al pluralismo informativo, poco importa que existan
muchos medios de comunicación si las visiones ofrecidas desde ellos obe-
decen a una única ideología, arrastrando inexorablemente a la sociedad a
eso que hemos llamado “pensamiento único”.
El pluralismo externo, por tanto, exige la existencia de diferentes me-
dios con orientaciones ideológicas distintas. El pluralismo interno, por su
parte, es el existente en el seno de cada medio de comunicación. Se cum-
ple con la existencia de diferentes orientaciones ideológicas desde las que
ofrecer información y opinión en el seno del medio de que se trate. Por
supuesto, cuanto mayor sea el pluralismo tanto interno como externo de
los medios de comunicación en una sociedad, más plural y democrática
será ésta.
La meta hacia la que debería avanzarse es la combinación armónica
de ambos tipos de pluralismo, entendiendo que son inseparables y deben
31 LLAMAZARES FERNÁNDEZ, D., Derecho eclesiástico del Estado…, cit., p. 501.
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darse siempre simultáneamente. Es cierto que su intensidad está en rela-
ción inversa: a mayor pluralismo interno menor necesidad de pluralismo
externo (y viceversa) a la hora de lograr la construcción de una opinión
pública libre y plural. Pero ninguno de ellos puede llegar a desaparecer
completamente sin que eso implique un serio riesgo para el pluralismo
democrático en el seno de la sociedad. Es evidente la peligrosidad que
entraña la inexistencia de pluralismo interno, dada la tendencia de los
medios de comunicación al oligopolio (derivada especialmente de la enor-
me inversión económica necesaria para su puesta en marcha y manteni-
miento). Pero no es menos evidente que la desaparición del pluralismo
externo, con la existencia de un monopolio estatal de la información, con-
duciría en la práctica, por más cautelas que se adoptaran, a una cierta
fkevcfwtc"kfgqn„ikec"qÝekcn."{"fg" pwgxq"cegtectc"c"nc"uqekgfcf"cn"rgpuc-
okgpvq"¿pkeq0" ["nc" ukvwcek„p"ugtc"c¿p"rgqt"uk" ug"vtcvc" fg"wp" oqpqrqnkq"
informativo privado, dado que se trata de medios que no están obligados
por el principio de neutralidad.
Porque los medios de titularidad privada están obligados por los
principios de tolerancia y pluralismo e imparcialidad, pero no por el de
neutralidad; la neutralidad ideológica y religiosa es una actitud obligada
del Estado, pero no de los particulares con tal que mantengan una actitud
fg"tgurgvq"jcekc"qvtcu"eqpxkeekqpgu"kfgqn„ikecu."kpenwkfcu"ncu"tgnkikqucu0"["
eso incluye a los particulares (personas físicas o jurídicas) que son titu-
lares de medios de comunicación y en cuanto tales inspiran su actividad.
La neutralidad ideológica y religiosa sí obliga, en cambio, a los me-
dios públicos de comunicación. Pero, a estos efectos, es preciso distinguir
entre la línea editorial propia del medio, que sería la obligada por esa neu-
tralidad, y la difusión o transmisión de opiniones ajenas. Es evidente que
en el primer caso obligan sin más neutralidad, imparcialidad y laicidad.
Pero no es así en el segundo. En ese caso la neutralidad viene limitada por
las exigencias del pluralismo y la imparcialidad (en cuanto no discrimi-
nación) de dar entrada a diversas opiniones. Es decir, cuando se trata de
opiniones ajenas, neutralidad debe traducirse como imparcialidad, pero
nada más. En palabras de la Ley 17/2006, de la radio y la televisión esta-
tal, la función de servicio público de la Corporación RTVE32 incluye “pro-
54" "Gn"Gpvg"r¿dnkeq"TVXG."kpogtuq"fwtcpvg"c‚qu"gp"wpc "hwgtvg"etkuku"Ýpcpekgtc"{"gortg-
sarial, inició un proceso de liquidación en el año 2006, pasando sus activos a una sociedad
Mª CRUZ LLAMAZARES CALZADILLA
98
mover el pluralismo, la participación y los demás valores constitucionales,
ictcpvk¦cpfq"gn"ceeguq" fg"nqu"itwrqu" uqekcngu"{"rqnvkequ"ukipkÝecvkxquÑ33,
razón por la que “la Corporación RTVE asegurará en su programación la
expresión de la pluralidad social, ideológica, política y cultural de la socie-
dad española”34.
3.5. La empresa informativa como empresa de tendencia:
los principios editoriales
Con la denominación empresas de tendencia35 se alude a un grupo de
empresas que, dedicadas a diversas actividades, tienen la característica
común de que en el desarrollo de su desempeño empresarial tienen un pa-
pel fundamental unos concretos principios ideológicos que informarán su
actividad. Son, pues, empresas ideológicas, en cuanto tales caracterizadas
por tres elementos36: ser consecuencia directa del principio de pluralismo
político y religioso, constituir un cauce de expresión de un derecho fun-
damental de su titular, sea éste individual o colectivo, y estar destinadas
directa y predominantemente a la pública difusión de una cierta ideología.
De ahí la gran importancia que en el desarrollo de la actividad empresa-
de nueva creación, la Corporación RTVE — sometida a la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la
radio y la televisión de titularidad estatal (BOE de 6 de junio)—, que desde entonces desa-
rrolla en España la función del servicio público de radiodifusión estatal. La línea de fuerza
de la reforma legislativa iniciada con la Ley 17/2006 fue la búsqueda de independencia
funcional de la nueva Corporación con respecto al Gobierno, del que el antiguo Ente tenía
una clarísima dependencia, si bien la Ley fue reformada en 2012 eliminando el nuevo texto
algunos de los instrumentos que garantizaban esa independencia.
33 Art. 2.1 de la Ley 17/2006.
34 Art. 28.1 Ley 17/2006.
35 Sobre las mismas, vid. APARICIO TOVAR, J., “Relación de trabajo y libertad de pensa-
miento en las empresas ideológicas”, en Lecciones del derecho del trabajo en homenaje a
los profesores Bayón Chacón y del Peso y Calvo, 1980, págs. 269-306; BLAT GIMENO, F.
R., Relaciones laborales en empresas ideológicas, Centro de Publicaciones del Ministerio
de Trabajo y Seguridad Social, Madrid, 1986; CALVO GALLEGO, F.J., Contrato de traba-
jo y libertad ideológica: derechos fundamentales y organizaciones de tendencia, Consejo
Geqp„okeq"{"Uqekcn"fg"Gurc‚c."3;;7="QVCFW["IWGTKP."L0." La extinción del contrato de
trabajo por razones ideológicas en los centros docentes privados, EUNSA, Pamplona,
1995.
36 CALVO GALLEGO, F.J., Contratos de trabajo…, cit., pp. 71-75.
MEDIOS DE COMUNICACIÓN EN ESPAÑA
99
tkcn"vkgpg"nc"Ýfgnkfcf"c"wpqu" fgvgtokpcfqu"rtkpekrkqu"kfgqn„ikequ0"Cu."cn"
igual que el derecho a la creación de centros docentes incluye el derecho a
dotarlos de un ideario, el derecho de creación de medios de comunicación
incluye el de dotarlos de unos principios que habrán de presidir su activi-
dad informativa37.
En el marco de empresa informativa esos principios constituyen la
nncocfc"npgc"gfkvqtkcn"q"rtkpekrkqu"gfkvqtkcngu."swg"rwgfgp"fgÝpktug"eqoq"
el trasfondo ideológico y los principios generales que inspiran los conte-
nidos informativos y que, en última instancia, son su razón de ser. O, en
otras palabras, el conjunto de conocimientos determinados que inspiran
los contenidos informativos y fundamentan la actividad empresarial380"["
lo mismo que sucede en el ámbito educativo, no sólo los centros privados
obedecen a esos principios, sino que también los públicos se deben a ellos.
En estos, el núcleo de esos principios está constituido por el respeto,
promoción y defensa de la libertad, la justicia, la igualdad, el pluralismo
político y demás valores del ordenamiento constitucional. Es decir, por la
defensa del conjunto de valores comunes que forman parte del pacto de
convivencia constitucional y en relación con los cuales el medio público no
sólo no ha de permanecer neutral, sino que debe actuar como beligerante
defensor. La neutralidad se predica, en cambio, de los valores diferencia-
les, aquellos de carácter político, ético, religioso… que no forman parte de
la pacto de convivencia pero que, por empuje del principio de tolerancia
(que sí forma parte del pacto) deben ser respetados en cuanto no sean
contrarios a los valores comunes. Sin embargo, aquellos valores contra-
rios a los comunes, y por tanto también al pacto de convivencia, deben ser
combatidos desde el medio público. Así pues, la neutralidad de los medios
públicos no se traduce en un vacío editorial.
Ahora bien, en contra de lo que sucede con los centros docentes, que
deben hacer público su ideario para que padres y alumnos puedan elegir
eqp"eqpqekokgpvq"fg"ecwuc"gn"vkrq"fg"gfwecek„p"swg"rtgÝgtgp"rctc"uwu"jk-
jos, los medios de comunicación, sean públicos o privados, no están obli-
gados a hacer explícitos ni públicos los principios editoriales, como si fue-
37 BLAT GIMENO, F. R., Relaciones laborales…, cit., p. 164; LLAMAZARES CALZADI-
LLA, M. C., Las libertades de expresión e información..., cit., pp. 142-143.
5:" "PKGVQ"VCOCTIQ"gp"FGUCPVGU."L0"O0."PKGVQ."C0."WTCDC[GP."O0."La cláusula de
conciencia, EUNSA, Pamplona, 1978, p. 290.
Mª CRUZ LLAMAZARES CALZADILLA
100
ra indiferente que el ciudadano dispusiera o no de ese punto de referencia
a la hora de valorar críticamente la información y opiniones recibidas.
a los principios editoriales afectaba40, imponía como una obligación de
toda empresa informativa hacer constar sus principios editoriales en el
Registro de Empresas Periodísticas donde la propia empresa debía estar
inscrita (art. 27.1.j). Hoy día no existe ninguna regulación de los princi-
pios editoriales de las empresas informativas y, por tanto, en ningún sitio
se exige su constancia expresa.
Claro que el hecho de que no sea obligatorio no quiere decir que no sea
razonable y conveniente que esos principios sean públicos y explícitos41.
["gnnq" rqt"xctkcu"tc¦qpgu0"Rtkogtc."rqtswg" cu"gn"rtqhgukqpcn"swg"vtcdclc"
al servicio de esos medios sabrá en cada momento cuál es la perspectiva
ideológica en la que ha de desarrollarse la actividad informativa, por un
lado, y podrá ejercer adecuadamente su derecho a la cláusula de concien-
ekc."rqt" qvtq0"["ugiwpfq"{"oƒu"korqtvcpvg."rqtswg" u„nq"uk" nqu"rtkpekrkqu"
editoriales son públicos y conocidos por el ciudadano (lector, radioyente
o televidente) podrá éste utilizarlos como criterio interpretativo de las in-
formaciones y opiniones transmitidas por los diferentes medios, y sólo así
se formará una opinión propia de una manera fundada. Desde este punto
fg"xkuvc."nc" Ýpcnkfcf" rgtugiwkfc"rqt"gn" fgtgejq" c"tgekdkt" kphqtocekqpgu"
veraces y a conocer opiniones sobre los temas de interés general, en cuan-
to manifestación del derecho a la libre formación de la conciencia, aboga
claramente por la publicidad de los principios editoriales. Porque esa pu-
blicidad contribuiría a la consecución de una opinión pública formada en
la libertad y desde el conocimiento crítico. Contribuiría, en suma, al que
es objetivo principal de la función institucional de las libertades de expre-
sión e información, lo que debería sugerir al legislador la conveniencia de
centrar su atención en el tema, pues “no sólo no es pensable la democracia
39 Ley 14/1966, de 18 de marzo, de Prensa e Imprenta (BOE de 19 de marzo).
40 Fecha en que sus disposiciones al respecto fueron expresamente derogadas por la
Ley 29/1984, de 2 de agosto, por la que se regulaban las ayudas a empresas informativas
y agencias de prensa, y que a su vez fue derogada por las Leyes Generales Presupuestarias
de 1989, 1990 y 1991.
41 En este sentido se expresa NIETO, A., en su aportación a DESANTES, J. M.; NIETO,
C0"{"WTCDC[GP."O0."La cláusula de conciencia, cit., p. 249; también LLAMAZARES FER-
NÁNDEZ, D., Derecho eclesiástico..., cit., p. 518.
MEDIOS DE COMUNICACIÓN EN ESPAÑA
101
sin que exista la posibilidad de que los ciudadanos estén informados, sino
que es imposible el pluralismo si esa información no es plena y libre”42.
4. UN LEVE ACERCAMIENTO AL PERFIL JURÍDICO
DE LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN EN ESPAÑA
Entre las empresas informativas es preciso diferenciar dos grandes
grupos: empresas públicas y empresas privadas. Dentro de cada uno de
ellos habrá que distinguirlas, además, según que la noticia u opinión que
elaboran y difunden esté directamente destinada a los consumidores (lec-
tores, radioyentes o televidentes), o que sean meras entidades interme-
diarias y dirijan su producto a otras empresas a su vez informativas, que
serán las que lo difundan entre el público. En el primer caso hablamos de
empresas editoriales, periodísticas y de radio y televisión; en el segundo,
de agencias de noticias o informativas.
España mantiene un sistema dual en que conviven medios públicos y
ogfkqu"rtkxcfqu"fg"fkhgtgpvgu"eqdgtvwtcu"vgttkvqtkcngu."uk"dkgp"guc"cÝtoc-
ción sólo es completamente cierta si nos referimos a agencias de noticias y
a operadores de comunicación audiovisual: radio y televisión. Tratándose,
sin embargo, de prensa escrita diaria y generalista, los medios son siem-
pre privados.
Enctq"swg."eqpÝiwtcfcu"fgufg"3;9:"ncu"nkdgtvcfgu"fg"gzrtguk„p"g"kp-
formación como garantía del pluralismo democrático, hasta 1983, en que
se disolvió el organismo autónomo Medios de Comunicación Social del
Estado, existía un modelo dual también referido a la prensa escrita; y aún
más, hasta 2010, en que se aprueba la Ley General de Comunicación Au-
diovisual, dicha comunicación (difusión de noticias y opiniones por radio
o televisión) constituyó en España un servicio público esencial que deter-
minaba que la titularidad de la actividad radiotelevisiva fuera siempre es-
tatal aun cuando la gestión pudiera ser privada. No es difícil apreciar que
lo público ha perdido mucho espacio en el mercado de medios de comu-
nicación. Habrá que preguntarse si, desde el punto de vista de la garantía
del pluralismo, dicha pérdida está teniendo consecuencias.
42 MUÑOZ MACHADO, S., Libertad de prensa y procesos por difamación, Ariel, Bar-
celona, 1988, p. 153.
Mª CRUZ LLAMAZARES CALZADILLA
102
6030"Hwpfcogpvq"{"eqpÝiwtcek„p"eqpuvkvwekqpcn"fgn"fgtgejq"
a la creación de empresas informativa
Aunque en las primeras páginas de este trabajo ya se adelantó la res-
puesta a esta cuestión, teóricamente cabrían dos posibilidades: que en-
cuentre fundamento en el principio de libertad de empresa consagrado en
el art. 38 CE, o que forme parte del contenido de las libertades de expre-
sión e información, y su fundamento constitucional esté, por tanto, en el
art. 20 CE.
Pq"hcnvctqp."cn"ogpqu"kpkekcnogpvg."ewcnkÝecfqu"tgrtgugpvcpvgu"fg"nc"
doctrina defensores de la primera tesis43, pero el TC, después de una pri-
mera etapa en la que sus manifestaciones no eran tajantes ni totalmente
inequívocas44, se ha inclinado después clara y reiteradamente a favor de la
segunda45, negando cualquier espacio para esta discusión. Ahora bien, ni
que el derecho al establecimiento de medios de comunicación esté implí-
citamente constitucionalizado, ni el mandato genérico del artículo 9.2 CE
c"nqu"rqfgtgu"r¿dnkequ"c"Ýp"fg"swg"hceknkvgp"ncu"eqpfkekqpgu"{"tgowgxcp"nqu"
obstáculos para que la libertad y la igualdad sean reales y efectivas, sus-
tentan “un derecho a exigir el apoyo con fondos públicos a determinados
medios privados de comunicación social o la creación o el sostenimiento
de un determinado medio del mismo género y de carácter público”46.
Cosa distinta es que, dada la función de carácter instrumental al ser-
vicio de la formación de una opinión pública libre y plural que, como ga-
43 CHINCHILLA MARÍN, C., La radiotelevisión como servicio público esencial, Tecnos,
Madrid, 1988, p. 49; LÓPEZ RAMÓN, F., “La evolución del régimen jurídico de la libertad
de prensa tras la Constitución de 1978”, Revista Española de Derecho Administrativo,
núm. 34, 1982, pp. 401-402.
44 STC 12/1982, de 31 de marzo, FJ 3; y voto particular del Magistrado Rubio Llorente a
esa misma sentencia.
de febrero FJ único; 240/1994, de 20 de julio, FJ único; 281/1994, de 17 de octubre, FJ
único; 307/1994, de 14 de noviembre, FJ 3; 12/1995, de 16 de enero, FJ 3; 47/1996, de 25
de marzo, FJ 3.
46 STC 6/1981, de 16 de marzo, FJ 5. No comparto el último inciso citado porque, entre
otras cosas, al menos los medios públicos dependientes del Estado están constitucionali-
zados en el artículo 20.3 CE como vehículo de ejercicio del derecho de acceso, que sin su
existencia quedaría vacío de contenido.
MEDIOS DE COMUNICACIÓN EN ESPAÑA
103
rantía institucional, cumplen las libertades de expresión e información en
cuyo ejercicio se traduce la actividad de los medios, el principio del que se
parte es el de total libertad para su creación, lo que facilita la existencia
del pluralismo externo. Así, cualquier limitación de esa libertad deberá
ugt"gzegrekqpcn"{"tguvtkevkxcogpvg"kpvgtrtgvcfc0"Cjqtc"dkgp."eqoq"cÝto„"
nuestro Tribunal Constitucional en 1982, la televisión privada “no es una
derivación necesaria del art. 20, aunque, como es obvio, no está tampo-
co constitucionalmente impedida. Su implantación no es una exigencia
jurídico-constitucional, sino una decisión política, que puede adoptarse,
dentro del marco de la Constitución, por la vía de una Ley orgánica en la
medida en que afecte al desarrollo de alguno de los derechos constitucio-
nalizados en el art. 20 (art. 81 de la C. E.) y siempre que, al organizarla, se
respeten los principios de libertad, igualdad y pluralismo, como valores
fundamentales del Estado”47.
[c"xkoqu"eqoq"gn"rnwtcnkuoq"fgdg"ugt."gp" nq"swg"chgevc"c"ncu"gortg-
sas informativas, tanto externo como interno, siendo este último menos
necesario cuanto mayor sea el número de medios de diferente orientación
ideológica existentes, y siendo la situación ideal aquella en la que ambas
clases de pluralismo conviven. Sin embargo, sin cerrar del todo la posibi-
lidad del monopolio estatal (siempre y cuando se ejerza en determinadas
condiciones), la fórmula que mejor garantiza el pluralismo democrático
es, a decir de nuestro TC48, justamente la del pluralismo externo.
Dicho de otro modo, la función de garantía de la existencia de una
opinión pública libre y plural de las libertades de expresión e información
se asegura mejor con el establecimiento de un sistema dual en lo que a la
vkvwnctkfcf"fg"nqu" ogfkqu"fg"eqowpkecek„p" ug"tgÝgtg0"Gu" rqt"vcpvq"rgt-
fectamente constitucional nuestro actual sistema, en que la propiedad y
gestión directa estatal del servicio público de comunicación audiovisual
se combina con la propiedad y gestión privada del servicio (no público) de
comunicación audiovisual; un sistema en el que incluso tienen cabida en-
sayos intermedios en que medios privados gestionan el servicio público.
48 Ibídem.
Mª CRUZ LLAMAZARES CALZADILLA
104
4.2. Régimen de establecimiento
Los medios privados tienen, pues, plena acomodación en el modelo
eqpuvkvwekqpcn0"Cjqtc" dkgp."guq"pq"ukipkÝec"swg" uw"guvcdngekokgpvq"fgdc"
ser plenamente discrecional y libre, sino que puede enfrentar restriccio-
nes en función de diversas circunstancias concurrentes (soporte del me-
dio, declaración o no de la actividad como servicio público esencial, etc.),
que determinarán un mayor o menor grado de intervención estatal en el
control de ese establecimiento49.
De acuerdo con el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Ci-
viles y Políticos de 1966 y con el artículo 10 del Convenio Europeo para la
1950 estas restricciones deberán cumplir dos condiciones: primera, estar
previstas en la ley, quedando por tanto excluida la posibilidad de restric-
ciones administrativas; y segunda, ser necesarias para la defensa de los
elementos constitutivos del orden público en una sociedad democrática.
a. Editoriales, prensa escrita y agencias de noticias
Para este primer grupo rige, sin más, el principio de libre creación
con arreglo al Derecho común.
Sigue vigente para las empresas editoriales la LP de 1966, que exige
como requisitos para su establecimiento que el titular, persona física o ju-
rídica, sea de nacionalidad española, tenga residencia en España y se en-
cuentre en el pleno ejercicio de sus derechos civiles y políticos (art. 50), y
que la empresa creada se inscriba en el Registro correspondiente (art. 51).
La LP ha sido derogada, en cambio, en lo referente a empresas pe-
riodísticas y agencias de noticias50, que se someten al Derecho común y
pueden ser creadas por españoles o por extranjeros, tanto si residen en
España como si no, en clara congruencia con el hecho de que el funda-
mento del derecho de creación de empresas informativas se encuentre en
el art. 20 y no en el 38 de la CE.
49 Ibídem, FJ 3.
50 Capítulos III, IV y VI, derogados por la disposición derogatoria de la Ley 29/1984 de
ayudas a empresas periodísticas y agencias informativas, citada más arriba.
MEDIOS DE COMUNICACIÓN EN ESPAÑA
105
Por lo demás, entre las editoriales y las agencias informativas coe-
xisten empresas de titularidad pública y empresas de titularidad privada
*ukuvgoc"fwcn+0"["nq"okuoq" uwegfc"eqp"ncu"gortgucu"rgtkqfuvkecu" jcuvc"
el año 1982, en que la prensa privada convivió con el citado organismo
Medios de Comunicación Social del Estado que editaba diferentes publi-
caciones periódicas. Suprimido éste51, hoy la prensa escrita es siempre de
vkvwnctkfcf"rtkxcfc."cn"ogpqu"gp"nq"swg"ug"tgÝgtg"c"rwdnkecekqpgu"fg"kphqt-
mación general52.
b. Radio y televisión
La situación es más complicada en lo referido a radio y televisión tras
una larga evolución que se inicia con la consideración de la comunicación
audiovisual (radiodifusión sonora y televisiva, según la antigua terminolo-
gía) como servicio público esencial para, tras una paulatina liberalización,
distinguir hoy entre servicio público cuando su prestador es una empresa
pública, y servicio de interés general cuando el prestador del servicio es
una empresa privada. Como si lo que determinara la condición de servicio
público fuera la naturaleza de su gestor, y no la naturaleza de la actividad
gestionada.
En el punto de partida de ese recorrido regía el principio de que la
comunicación audiovisual era una actividad de titularidad estatal. Así lo
televisiva (radio y televisión) como servicios públicos esenciales cuya titu-
nctkfcf"eqttgurqpfc"cn" Guvcfq0"Eqoq"gn"VE" vwxq"qecuk„p"fg"cÝtoct."guc"
declaración de servicio público no era una obligación que la Constitución
impusiera, pero tampoco la prohibía y, por tanto, era, y es, una opción que
el legislador podía, y puede, hacer libremente54.
51 Su supresión tiene lugar por Ley 11/1982, de 13 de abril, de supresión del Organismo
Medios de Comunicación Social del Estado (BOE de 26 de abril).
52 La única salvedad está en las revistas y boletines periódicos que, sobre distintos temas,
editan diferentes órganos de las Administraciones públicas, tanto de ámbito municipal,
como provincial, autonómico o estatal.
53
Ley 4/1980, de 10 de enero, de Estatuto de la Radio y la Televisión (BOE de 12 de enero).
54 STC 12/1982, de 31 de marzo, FJ 4; en el mismo sentido SSTC 74/1982, de 7 de diciembre,
Mª CRUZ LLAMAZARES CALZADILLA
106
El Estado podía gestionar esa actividad pública directamente, incluso
en régimen de monopolio (como sucedió desde que comenzaron sus emi-
siones regulares en 1956 hasta que comenzaron las primeras emisiones de
televisión privada en 1990), o bien permitir además su gestión por parti-
culares previa concesión administrativa55, pero conservando siempre la ti-
tularidad del servicio. E igualmente previa concesión administrativa, po-
día el Estado conceder la gestión indirecta del servicio a las Comunidades
Autónomas (el llamado “tercer canal”56) o a las Corporaciones locales57.
Rtguwrwguvq"fg" guvc"eqpÝiwtcek„p"fg" nc"kphqtocek„p" eqoq"ugtxkekq"
público esencial era la escasa disponibilidad de las ondas hertzianas (de-
claradas dominio público) como vía de transmisión, con lo que el acceso
a las mismas debía ser ordenado desde el Estado. En palabras del TC,
“cuando se trata de un servicio público y éste se funda en la idea, entre
otras, de la limitación del medio por razones tecnológicas y la utilización
de bienes de posibilidades reducidas de utilización, no puede invocarse
una actuación inicialmente libre; por el contrario será la Administración
la que podrá distribuir entre un número limitado de aspirantes la gestión
indirecta”58.
Sin embargo, la aparición en 1995 de nuevos medios de transmisión
televisiva (cable y satélite)59 a los que no afectaban tales limitaciones de
soporte (en especial al cable, que no usa como vehículo de transmisión
las ondas hertzianas, pero tampoco al satélite, que aunque utiliza ondas
hertzianas no las usa terrestres) pusieron en entredicho ese plantea-
miento, hasta el punto de que para estos tipos de televisión no se reque-
ría concesión administrativa sino un título habilitante menos exigente,
nc"cwvqtk¦cek„p"cfokpkuvtcvkxc0"Cu."gn"VE"eqogp¦„"c"lwuvkÝect"gn"tfiikogp"
de concesión o autorización administrativa en cuanto medio de evitar el
55 Con base en la Ley 10/1988, de 3 de mayo, de Televisión Privada (BOE de 5 de mayo).
56 Con él se creaba un tercer canal de televisión estatal que estaría gestionado por las
CCAA.
57 Ley 46/1983, de 26 de diciembre, reguladora del Tercer Canal de Televisión (BOE de
5 de enero de 1984), para las televisiones autonómicas; y Ley 41/1995, de 22 de diciembre,
Ley de Televisión Local por Ondas Terrestres (BOE de 27 de diciembre), para las locales.
59 Ley 37/1995, de Telecomunicaciones por Satélite (BOE de 13 de diciembre) y Ley
42/1995, de las Telecomunicaciones por Cable (BOE de 23 de diciembre).
MEDIOS DE COMUNICACIÓN EN ESPAÑA
107
“monopolio privado de los medios de comunicación social”, habida cuen-
ta de que “la estricta libertad de empresa, sin sometimiento a intervención
administrativa alguna, y especialmente cuando existen inevitables obstá-
culos fácticos en nuestras sociedades modernas a la misma existencia del
ogtecfq."pq"ictcpvk¦c"gp"itcfq"uwÝekgpvg"gn"fgtgejq"hwpfcogpvcn"fg"nqu"
ciudadanos en cuanto espectadores a recibir una información libre y plu-
ralista [...], dada la tendencia al monopolio de los medios informativos”60.
Así pues, tanto la declaración de servicio público de las actividades de ra-
dio y televisión, como el establecimiento de un sistema de atribución de
licencias (concesiones o autorizaciones administrativas) para su gestión
indirecta, encuentran apoyo en la garantía del pluralismo externo que
cugiwtg"nc" eqpugewek„p"fgn"Ýp" rtgvgpfkfq"eqp" nc"eqpucitcek„p" eqpuvkvw-
cional de las libertades de expresión e información: la formación de la
opinión pública libre.
Hoy día, el régimen ha sucumbido a un impulso liberalizador no
siempre procedente de Europa, en contra de lo que a veces se pretende.
Dos Directivas incumben al panorama de medios: la de “Servicios de me-
dios audiovisuales”61"fg"4229." swg"oqfkÝe„"nc" Fktgevkxc"ÐVgngxkuk„p"ukp"
fronteras”62 de 1989, y la de “Servicios de comunicación audiovisual” de
201063. Esta última, que rige hoy como texto consolidado, contiene algu-
nos considerandos que merece la pena reproducir aquí en cuanto manifes-
tación de una línea de defensa del servicio público audiovisual que intenta
eqorgpuct"csw"gn" rqukdng" kpÞwlq"fg" nqu" cxcpegu"pgqnkdgtcngu"crnkecfqu"
por las instituciones comunitarias a otros sectores económicos64:
61 Directiva 2007/65/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de
2007.
62 Directiva 89/552/CEE del Consejo sobre la coordinación de determinadas disposicio-
nes legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al ejerci-
cio de actividades de radiodifusión televisiva.
63 Directiva 2010/13/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de marzo de 2010,
sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y adminis-
trativas de los Estados miembros relativas a la prestación de servicios de comunicación
audiovisual.
64 En este sentido, DÍAZ ARIAS, R., Contenido jurídico del servicio público de la radio-
televisión en España. Las obligaciones de los operadores públicos y privados, Icono 14,
Madrid, 2012, p. 17.
Mª CRUZ LLAMAZARES CALZADILLA
108
- “Los servicios audiovisuales son tanto servicios culturales como ser-
vicios económicos” (cdo 6), “por tanto este tipo de servicios públi-
cos básicos no deben ser tratados como meros valores comerciales”
(cdo 7).
- “Es esencial que los Estados miembros velen para que no se come-
tan actos que puedan resultar perjudiciales para la libre circulación
y el comercio de las emisiones televisivas o que puedan favorecer la
creación de posiciones dominantes que impondrían límites al plura-
lismo y a la libertad de información televisiva, así como a la informa-
ción en su conjunto” (cdo 8).
- “La política de regulación del sector debe proteger, tanto ahora
como en el futuro, determinados intereses públicos, como la diversi-
dad cultural, el derecho a la información, el pluralismo de los medios
de comunicación, la protección de los menores y la protección de los
consumidores, así como las medidas a adoptar para aumentar el ni-
vel de conocimiento y de formación del público en materia de medios
de comunicación” (cdo 12).
- “La coexistencia de prestadores de servicios de comunicación au-
diovisual públicos y privados es un rasgo característico del mercado
europeo de medios audiovisuales” (cdo 13).
Junto a ella, el otro gran instrumento jurídico europeo en esta materia
es el Protocolo núm. 29 del Tratado de la Unión Europea, conocido como
Protocolo de Amsterdam, sobre el sistema de radiodifusión pública de los
Estados miembros, que exceptúa los medios públicos de comunicación de
las previsiones sobre ayudas públicas y libre competencia contenidas en
los arts. 106 y 107 TFUE65 al establecer que “las disposiciones del Tratado
constitutivo de la Comunidad Europea se entenderán sin perjuicio de la
hcewnvcf"fg"nqu"Guvcfqu"okgodtqu"fg"Ýpcpekct"gn"ugtxkekq"r¿dnkeq"fg"tcfkq-
fkhwuk„p"gp"nc"ogfkfc"gp"swg"nc"Ýpcpekcek„p"ug"eqpegfc"c"nqu"qticpkuoqu"
de radiodifusión para llevar a cabo la función de servicio público tal como
jc{c"ukfq"cvtkdwkfc."fgÝpkfc"{"qticpk¦cfc"rqt"ecfc"Guvcfq"okgodtq."{"gp"
nc"ogfkfc"gp"swg"fkejc"Ýpcpekcek„p"pq"chgevg"c"ncu"eqpfkekqpgu"fgn"eqogt-
cio y de la competencia en la Comunidad en un grado que sea contrario al
65 Antiguos artículos 86 y 87 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea.
MEDIOS DE COMUNICACIÓN EN ESPAÑA
109
interés común, debiendo tenerse en cuenta la realización de la función de
dicho servicio público”66. La defensa de la existencia de medios públicos
fg"eqowpkecek„p"cwfkqxkuwcn"swg"rwgfcp"fgugorg‚ct"fg"ocpgtc"gÝekgp-
te el servicio público que les haya sido encomendado resulta evidente.
Una defensa que se hace necesaria, entre otras cosas, porque, como
cÝtoc"gn"Rctncogpvq"Gwtqrgq"gp"422:."Ðgn"fgucttqnnq"fgn"ukuvgoc"fg"og-
dios de comunicación se ve cada vez más arrastrado por el ánimo de lu-
cro y, como consecuencia, no se salvaguardan en la medida adecuada los
procesos sociales, políticos o económicos ni los valores recogidos en los
códigos de conducta periodísticos”. Por eso, “la legislación en materia de
competencia debe estar interrelacionada con la legislación en materia de
ogfkqu"fg" eqowpkecek„p."c"Ýp"fg"ictcpvk¦ct" gn"ceeguq."nc"eqorgvgpekc"{"
nc"ecnkfcf"{"fg"gxkvct" eqpÞkevqu"fg"kpvgtgugu" gpvtg"nc" eqpegpvtcek„p"fg"nc"
propiedad de los medios y el poder político, que son perjudiciales para la
libre competencia, la igualdad de condiciones y el pluralismo”. Ello hace
necesario “tanto un equilibrio entre los servicios de radiodifusión públi-
cos y privados —en aquellos Estados miembros en que los servicios de
radiodifusión públicos existan actualmente— como que se garantice la in-
terrelación entre la legislación en materia de competencia y de medios de
eqowpkecek„p."c" Ýp"fg"tghqt¦ct"nc"rnwtcnkfcf" fg"guvqu"ogfkquÑ0"Cfgoƒu."
“los principales objetivos de las autoridades públicas deben ser crear unas
condiciones que garanticen un nivel elevado de calidad de los medios de
comunicación (incluidos los medios de comunicación públicos), asegurar
la diversidad de los medios de comunicación y garantizar la total inde-
pendencia de los periodistas”67. A la vista de lo anterior no parece que
esté entre en los planes de la Unión la existencia de medios públicos resi-
duales, sino potentes y aptos para cumplir con la garantía del pluralismo
democrático que tienen encomendada.
88" "Crtqdcfq"eqp"gn"Vtcvcfq"fg"Couvgtfco"rqt"gn"swg"ug"oqfkÝecp"gn"Vtcvcfq"fg"nc"Wpk„p"
Europea, los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y determinados actos
eqpgzqu."Ýtocfq"gp"Couvgtfco"gn"4"fg"qevwdtg"fg"3;;9"*FQEG"E"p¿o0"562."fg"32"fg"pq-
xkgodtg"fg"3;;9+."swg"gpvt„"gp"xkiqt"gn"3"fg"oc{q"fg"3;;;"{"hwg"tcvkÝecfq"rqt"Gurc‚c"rqt"
Instrumento de 23 de diciembre de 1998 (BOE núm. 109, de 7 de mayo).
67 Resolución del Parlamento Europeo, de 25 de septiembre de 2008, sobre la concentra-
ción y el pluralismo de los medios de comunicación en la Unión Europea [2007/2253(INI)],
§ 5, 8 y 9.
Mª CRUZ LLAMAZARES CALZADILLA
110
Las dos directivas señaladas más arriba fueron transpuestas en 2010
por la Ley General de Comunicación Audiovisual (LGCA)68 y sus sucesi-
xcu" oqfkÝecekqpgu." cwpswg" pq" ukgortg" ukiwkgpfq" gn" rcuq" octecfq" rqt"
aquellas690"Crtqxgejc" guvc"Ng{." cfgoƒu."rctc"wpkÝect"gp"wp" ¿pkeq"vgzvq"
una normativa hasta entonces afectada por una enorme dispersión. Jun-
to a ella, el otro texto vigente imprescindible a efectos internos es la Ley
17/2006, reguladora de la Corporación RTVE, es decir, del servicio públi-
co estatal de comunicación audiovisual70. Veamos qué régimen dibujan y
en qué medida ese régimen es apto para la garantía del pluralismo interno
y externo de los medios de comunicación.
De entrada, la LGCA, en línea con el principio de liberalización de la
prestación de los servicios a que parece obedecer, diferencia entre la ac-
tividad audiovisual gestionada por el Estado, las CCAA o las Corporacio-
pgu"nqecngu."swg"ecnkÝec"fg"ugtxkekq"r¿dnkeq."{"nc"iguvkqpcfc"rqt"gortgucu"
rtkxcfcu."swg" ecnkÝec"fg"Ðugtxkekq" fg"kpvgtfiu" igpgtcn"swg" ug"rtguvc"gp" gn"
ejercicio del derecho a la libre expresión de ideas, del derecho a comuni-
car y recibir información, del derecho a la participación en la vida política
y social y del derecho a la libertad de empresa y dentro del fomento de
la igualdad, la pluralidad y los valores democráticos” (art. 22.1 LGCA).
Sin embargo, no está en absoluto clara la distinción entre servicio público
y servicio de interés general, ni faltan plumas más que acreditadas que
fgÝgpfcp"swg"gn" eqpegrvq"fg"ugtxkekq" r¿dnkeq"gpeclc"gp"gn"fg"ugtxkekq"fg"
interés general710"Fg"jgejq." nc"rtqrkc"ng{"ecnkÝec" oƒu"cfgncpvg"gn"ugtxkekq"
68 Ley 7/2010, de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual (BOE de 1 de abril).
69 En este sentido, GUICHOT, E., “La Regulación de contenidos en la Directiva de Servicios
de Comunicación Audiovisual y su transposición en España”, en Revista de Derecho de la
Unión Europea, nº 24 - enero-junio 2013, p. 66.
70 Ley 17/2006, de la radio y la televisión de titularidad estatal, cit., complementada por la
Ng{":1422;."fg"4:"fg"ciquvq." fg"Ýpcpekcek„p"fg"nc"Eqtrqtcek„p"fg"Tcfkq" {"Vgngxkuk„p"Gurc-
ñola (BOE núm. 210, de 31 agosto).
71 RCTGLQ"CNHQPUQ" cÝtoc"gp" ÐUgtxkekqu"r¿dnkequ" {"ugtxkekqu" fg"kpvgtfiu" igpgtcn tg-
novada actualidad de los primeros”, en Revista de Derecho de la Unión Europea, núm 7 -2°
semestre, 2004, p. 57 que “en la categoría comunitaria genérica de ‘servicio de interés general’
tienen cabida las dos variantes fundamentales del servicio público, desde luego la funcional
o amplia (que es la que responde a la perspectiva que es propia del Derecho comunitario
europeo), pero dentro de ésta también la formal o estricta (por ser admisible la reserva en
régimen de monopolio a favor del sector público)”.
MEDIOS DE COMUNICACIÓN EN ESPAÑA
111
público de comunicación audiovisual como servicio esencial de interés
económico general (art.40.1).
Cjqtc"dkgp."nglqu" fg" ugt"wp" ogtq" lwgiq"pqokpcnkuvc."nc" ecnkÝecek„p"
de unos como servicio público y de otros como servicio de interés general
es probablemente un importante paso en el debilitamiento progresivo de
la noción de servicio público72, y en la liberalización de los servicios de
comunicación audiovisual. No hay espacio aquí para un estudio más de-
tenido de la Ley, pero sobrevolemos al menos, a modo de cata, algunas de
sus previsiones:
1. Desaparece el régimen de concesión o, en su caso, autorización ad-
ministrativa. En el nuevo régimen basta la mera comunicación feha-
ciente ante la autoridad audiovisual competente y previa al inicio de
la actividad (art. 22.2). La excepción a esta regla general la encontra-
mos en la radio y la televisión que se transmiten por ondas hertzianas
terrestres, esto es, radio analógica y digital y TDT, que necesitarán
licencia previa otorgada mediante concurso por la autoridad audio-
visual competente (art. 22.3). Por tanto la mera comunicación del
establecimiento bastará a los prestadores de radio o televisión que
emitan por cable, satélite o internet.
Dejando al margen posibles críticas negativas, desde el punto de vista
del pluralismo externo esta solución liberalizadora presenta puntual-
mente una indudable ventaja: mientras que los medios de comuni-
cación tradicionales exigen un respaldo económico del que apenas
disfrutan unos pocos ciudadanos, lo que necesariamente da como
resultado un mapa de medios oligopolista, la IPTV y la radio por in-
ternet democratizan la condición de prestador del servicio de comu-
nicación audiovisual al poder prescindir, por lo pronto, de los costes
de emisión (que no son en absoluto menores). Siendo eso así, podría
jcdgtug"kpvgpvcfq"fkÝewnvct" gug"ceeguq" gzkikgpfq" rcuct"rqt" wp" uku-
tema de autorización más complejo. Sin embargo, la comunicación
fehaciente nunca puede resultar disuasoria del establecimiento.
72 GUTIÉRREZ DAVID, M.E., “La transparencia en la nueva ordenación del sector au-
diovisual español. Comentarios a la Ley General de Comunicación Audiovisual y otras nor-
mas administrativas recientes”, en Derecom. Revista Online Especializada en Derecho
de la Comunicación, p¿o0"6."Pwgxc"¡rqec."Fke/Hgd."4232."r0"340"Nc"cwvqtc"cÝtoc"swg"Ðnc"
NIEC"kpvtqfweg" rwgu" nc"nkdgtcnk¦cek„p" {"fgurwdnkÝecek„p" rctekcn"fgn" ugtxkekq"fg" tcfkq" {"
televisión terrestres”.
Mª CRUZ LLAMAZARES CALZADILLA
112
2. El otorgamiento de licencias de radio y televisión por ondas terres-
tres está sometida a concurso público, pero sólo para un primer acce-
so. La duración de las licencias es de quince años, y es susceptible de
sucesivas renovaciones automáticas por análogos periodos siempre
que, entre otras condiciones, no existan terceros que aspiren también
a la concesión (art. 28 LGCA).
El régimen de otorgamiento de licencias ha sido acusado de arbitra-
riedad e inseguridad jurídica por falta de concreción73, condiciones
que no alivian, precisamente, el tradicional problema de falta de im-
parcialidad en la resolución de los concursos por los gobiernos de los
correspondientes territorios de emisión. En ocasiones, ni el Gobierno
estatal, ni los autonómicos, ni los locales, han resistido la tentación
fg" dgpgÝekct" c" cswgnnqu" ogfkqu" swg" ngu" uqp" kfgqn„ikecogpvg" oƒu"
próximos y que, en contraprestación, ejercen a su favor una labor
propagandística. Porque aquí sí estamos hablando de empresas in-
formativas de las que exigen un desembolso económico extraordina-
tkq"{"c"ecodkq"qdvkgpgp"gpqtogu"dgpgÝekqu"rwdnkekvctkqu0"Ug"vtcvc"fg"
un territorio donde hay mucho en juego, óptimo para el nacimiento
fg"wpc"fg"gucu"ukvwcekqpgu."swg"vcp"ocn"Ýpcn"vkgpgp"ukgortg"fgufg"gn"
punto de vista democrático, en que se mezclan intereses económicos
y políticos74.
3. Además, y es aquí donde encontramos el mayor riesgo para el plu-
ralismo externo por el peligro de concentración, la LGCA permite
la transmisión y el arrendamiento de licencias siempre y cuando se
cumplan ciertos requisitos (art. 29) y tal negocio cuente con la au-
torización del Gobierno. Claro que se establecen una serie de reglas
73 Vid. GUTIÉRREZ DAVID, M.E., “La transparencia en la nueva ordenación…”, cit., pp.
13-15.
96" "["gp"guvg"ecorq"vgpgoqu"rtwgdcu"oƒu"swg"uqdtcfcu"fg"gnnq0"Ukp"rtgvgpfgt"ugt"gzjcwu-
vkxc."xkf0."eqoq"oƒu"ukipkÝecvkxcu."nc"UVU"fg"49"fg"pqxkgodtg"fg"4234"swg"cpwnc"nc"cflwfk-
cación de 9 canales de TDT de ámbito estatal, o las SSTS de 25 de junio de 2012 y de 12 de
julio de 2012 anulando la adjudicación de licencias de TDT en las Comunidades Autóno-
mas de Canarias y Valencia, respectivamente. Un interesante estudio sobre los resultados
de los concursos y el color político del gobierno que adjudicaba las licencias, en GAMIR
RÍOS, J.V., “Las concesiones de TDT local: Cambios en la estructura del sistema mediático
español”, en XIII Jornadas Internacionales de Jóvenes Investigadores en Comunicación,
Zaragoza, octubre 2006.
MEDIOS DE COMUNICACIÓN EN ESPAÑA
113
para mantener el pluralismo en los mercados audiovisuales televisivo
(art. 36) y radiofónico (art. 37), pero se trata de medidas tendentes
a evitar la concentración empresarial que, como está sobradamen-
te comprobado, no son difíciles de eludir. En todo caso, de las re-
feridas a televisión hay dos de especial interés: primera, no se po-
ftƒp"cfswktkt" rctvkekrcekqpgu"ukipkÝecvkxcu" gp"oƒu" fg"wp"rtguvcfqt"
estatal de comunicación audiovisual si esos prestadores superaron
conjuntamente el veintisiete por ciento de la audiencia durante los
doce meses anteriores75, aunque nada impide permanecer si esa au-
diencia acumulada se alcanza con posterioridad a la adquisición de
participaciones (art. 36.2 y 3); segunda, tampoco se podrán adquirir
participaciones en más de un prestador cuando ello suponga impe-
dir la existencia de, al menos, tres prestadores privados distintos del
servicio de comunicación audiovisual televisiva en el ámbito estatal,
asegurándose así el respeto al pluralismo informativo (art. 36.5.c). La
intención es buena, pero olvida este último precepto que el pluralis-
mo no lo garantiza la existencia de más o menos prestadores, sino la
existencia de más o menos orientaciones informativas.
60"Rqt"¿nvkoq."gp"4234" ug"kpvtqfwegp"gp"nc"Ng{" wpc"ugtkg"fg"oqfkÝ-
caciones relativas a la gestión del servicio público de radio y televi-
sión de cobertura autonómica76. Entre ellas llama especialmente la
atención la que permite a esos Gobiernos la enajenación, tanto de
la entidad pública que viniera prestando mediante gestión directa el
servicio de radiotelevisión pública en la Comunidad Autónoma (art.
40.2), como de la propia concesión administrativa que el Estado
le había otorgado para emitir el tercer canal de televisión, una vez
convertida en licencia (art. 40.3). No hay que ser demasiado aveza-
do para deducir que tras estas reformas se encuentra un nunca del
todo confesado, por vergonzante, intento de jibarización del sector
75 Es de alabar el hecho de que la medición de la concentración se realice según la pene-
tración del medio en la audiencia y no en función de las participaciones de las que se sea
vkvwnct="fc"hg"fg"swg"nc"Ýpcnkfcf"¿nvkoc"fg"nc"ogfkfc"gu"nc"ictcpvc"fgn"rnwtcnkuoq"kphqtoc-
tivo en cuanto derecho del televidente.
98" "Ng{"814234."fg"3"fg"ciquvq."fg"oqfkÝecek„p"fg"nc"Ng{"914232."fg"53"fg"oct¦q."Igpgtcn"
fg"nc" Eqowpkecek„p" Cwfkqxkuwcn."rctc" Þgzkdknk¦ct"nqu" oqfqu"fg" iguvk„p" fg"nqu" ugtxkekqu"
públicos de comunicación audiovisual autonómicos (BOE de 2 agosto).
Mª CRUZ LLAMAZARES CALZADILLA
114
público audiovisual en España77. El quebranto llega al punto de eli-
minar la prohibición de ceder a terceros la producción y edición de
los programas informativos, cuando es la información de proximidad
elaborada bajo el principio de la neutralidad el fundamento principal
del establecimiento del tercer canal de televisión78. En este punto la
perversión del sistema no puede ser mayor.
5. CONCLUYENDO…
Es cierto que entre los medios regulados, esto es, radio y televisión, la
ngikuncek„p"gurc‚qnc" eqpvgornc"pqtocvkxc" cpvk/eqpegpvtcek„p0"[" swg"ncu"
medidas que contempla no sólo se dirigen a evitar posiciones dominantes
en un mercado de libre competencia, sino también a la garantía del plu-
ralismo informativo (entendido en sentido amplio) puesto que al menos
gp"gn" ecuq"fg"nc" vgngxkuk„p"ncu" xctkcdngu"wvknk¦cfcu"ug" tgÝgtgp"cn" korcevq"
fg"nqu"ogfkqu"gp"nc"uqekgfcf0"Rgtq"guc"gu"wpc"cÝtocek„p" tgncvkxc"rqtswg"
las medidas, cuando se adoptan, se adoptan de modo independiente para
cada clase de medio, y no de manera global. Parece que se olvidara que el
pluralismo informativo puede verse también comprometido si los canales
de televisión más vistos, las emisoras más escuchadas y el periódico más
leído se aglutinan bajo la dirección del mismo entramado empresarial,
aunque considerados aisladamente cada uno de esos sistemas de comu-
pkecek„p"pq"tg¿pcp"korcevq"uwÝekgpvg"rctc"eqpuvkvwkt"wpc"eqpegpvtcek„p0"
Rctc"gzrnkectnq"itƒÝecogpvg."gn"eqpvtqn"cpvk/eqpegpvtcek„p"pq"fgdgtc"ugt"
sólo horizontal (entre iguales), sino también transversal (entre medios de
distinta naturaleza).
Al no ser así, la tela de araña que dibuja el mapa de medios de comu-
77 Sector público que, hay que recordarlo, es el único obligado por la neutralidad infor-
mativa y no sólo a la imparcialidad, como el sector privado, lo que lo hace imprescindible
desde el punto de vista del pluralismo, por un lado, y cuya función en ese sentido sólo se
verá cumplida si disfruta de audiencias razonables, por otro.
78 No es que una empresa privada no pueda elaborar y difundir información y opinión
con cumplimiento de los principios de neutralidad y objetividad de los servicios infor-
mativos propios de los medios públicos pero, desde luego, no sentirá el mismo grado de
vinculación que una entidad pública.
MEDIOS DE COMUNICACIÓN EN ESPAÑA
115
nicación privados en España79 muestra en enero de 2014 ocho grupos de
comunicación80 entre los cuales lo poseen prácticamente todo. Es más, si
hablamos de televisión, que desde el punto de vista del impacto es el me-
dio por excelencia81, podemos reducir el mapa de poder a sólo tres grandes
itwrqufg"Cvtguogfkc."ew{c"Ýnkcn"vgngxkukxc."Cpvgpc"5."ug"
hizo con La Sexta TV en una absorción, mal llamada fusión, empresarial;
Mediaset España; y el grupo Prisa; la cosa suena aún peor si tenemos en
cuenta los vínculos que unen a los dos últimos desde que se fusionaran
sus respectivas divisiones de televisión en abierto, quedando en manos de
Mediaset pero entrando Prisa a participar en el grupo con un 17%. ¿No es
este el dibujo de un oligopolio?
Pero es que hay más. Dado que no se imposibilita la participación
cruzada entre los grupos de comunicación, esa participación de unos en
otros, bien de las corporaciones directamente, bien a través de sus so-
ciedades, es cada vez mayor, de modo que nada impide que quien tiene
cinco canales de televisión participe además varias emisoras de radio, un
periódico de tirada nacional, varios regionales e incluso editoriales que
impulsan publicaciones unitarias820"Gnnq"nngxc"c"swg."cn"Ýpcn."gn"eqpvtqn"fg"
los medios se concentre en muy pocas manos. No estoy hablando ya de
hipótesis, estoy describiendo una situación real.
["gug"tkguiq" rctc"gn"rnwtcnkuoq"kphqtocvkxq."gzkigpekc"fg"vqfq" ukuvg-
ma democrático “sano”, no resulta compensado con el sistema de infrac-
ciones y sanciones que la propia ley establece, por dos razones: primera y
principal, porque el régimen de sanciones e infracciones no contempla en
9;" "Guvc"cÝtocek„p"ug"eqortwgdc"eqp"hceknkfcf"cewfkgpfq"cn"ocrc"kpvgtcevkxq"fg"ogfkqu"
que la Agencia ymedia ofrece en su web, y que puede consultarse en http://www.ymedia.
es/es/mapa-de-medios.
80 A los que habría que sumar la Conferencia Episcopal Española, que aún sin tener na-
turaleza de sociedad mercantil es poseedora de la mayoría de participaciones de una cade-
na de radio, la COPE, y un canal de TDT, 13tv, ambos generalistas y de cobertura nacional.
81 Su penetración en 2012 era del 97%, mientras que la de la radio era de un 72% y la de
la prensa escrita de un 59%, según Mediascope Europe 2012 para España, cit.
82 Para ilustrar lo que digo basta un ejemplo muy simple: el grupo Planeta de Agostini,
conocido por sus editoriales literarias y educativas y participado al 50% por la Corporación
Planeta, dueña entre otros del diario de tirada nacional “La Razón”, es accionista mayori-
tario del grupo Atresmedia, poseedor a su vez de Atresmedia TV (Antena 3, La Sexta, Neox
y Nova) y de Atresmedia Radio (Onda Cero, Europa FM, Melodía FM y Verte).
Mª CRUZ LLAMAZARES CALZADILLA
116
la práctica conductas referidas a esta cuestión83; y segunda, porque aun-
swg"nc" Ng{"gzkic" nc"etgcek„p" fg"wp" qticpkuoq"gurgeÝeq" rctc"gn" eqpvtqn"
de la actividad de los medios de comunicación audiovisual, antes de que
éste pudiera constituirse sus competencias fueron transferidas a la Comi-
sión Nacional de los Mercados y de la Competencia, creada en 201384 para
asumir las competencias de ésta y otras cinco agencias independientes
que quedaron disueltas85, lo que habla de un volumen de trabajo que no
permite presumir que sus labores de vigilancia vayan a ser tan efectivas.
Gp"fgÝpkvkxc."{" ukgortg"gp" ok" qrkpk„p."gp" nq"swg"ug" tgÝgtg"cn" rnw-
ralismo informativo, que puede (y debe) incidir directamente en la libre
formación de la conciencia individual y, en consecuencia, en la garantía
de una opinión pública libre, sostén del pluralismo político y cimiento del
sistema democrático en cuanto contexto imprescindible para el respeto al
libre desarrollo de la personalidad y la dignidad de la persona, en nuestro
sistema el control ex ante"gu"kpuwÝekgpvg"{"gn"eqpvtqn"ex post es inexistente.
["vcorqeq"rwgfg"gn"ogtecfq"fg"ogfkqu" fg"eqowpkecek„p"gurc‚qngu"
ucect"rgejq" gp" nq"swg" ug"tgÝgtg"c" rnwtcnkuoq"kpvgtpq0" Nqu"ogfkqu"xwgn-
can sus principios editoriales en su actividad informativa y, unos más que
otros, intentan combinar eso con el deber de imparcialidad informativa
que les corresponde, pero al parecer muy a menudo sin ningún éxito. Cier-
to que nuestro ordenamiento jurídico contiene un mecanismo que preten-
de garantizar el pluralismo interno de los medios a la vez que la libertad
de conciencia del periodista que realiza su labor informativa en ellos: el
derecho fundamental a la cláusula de conciencia, reconocido en el artícu-
lo 20.3 CE del que sólo son titulares los periodistas (y cuyo ejercicio sólo
83 Vid. artículos 57-61 LGCA. La excepción la encontramos en el artículo 57.13, que cas-
tiga “el incumplimiento de las resoluciones dictadas por la autoridad audiovisual compe-
tente para restablecer el pluralismo en el mercado audiovisual, en aplicación de las previ-
ukqpgu"eqpvgpkfcu"gp"nqu"ctvewnqu"6."58"{"59"fg"guvc"Ng{Ñ0"Rgtq"ug"tgÝgtg"c"rnwtcnkuoq"gp"gn"
mercado, no en los contenidos difundidos.
84 Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia (BOE de 5 de junio).
:7" "WpkÝec" nc"ncdqt" fg"xctkqu"uwrgtxkuqtgu
la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT), la Comisión Nacional de la
Competencia (CNC), el Comité de Regulación Ferroviaria, la Comisión Nacional del Sector
Postal (CNSP), la Comisión de Regulación Económica Aeroportuaria (CREA) y el referido
Consejo Estatal de Medios Audiovisuales (CEMA).
MEDIOS DE COMUNICACIÓN EN ESPAÑA
117
compete a los que tengan un vínculo laboral para la empresa informati-
xc+0"Ukp"godctiq."vcn"eqoq"guvƒ"eqpÝiwtcfq"gp"pwguvtq"qtfgpcokgpvq"gu."
fgufg"gn"rwpvq"fg"xkuvc"fgn"rnwtcnkuoq."cduqnwvcogpvg"kpgÝec¦."fcfq"swg."
como se ha dicho con acierto, la cláusula supone, frente al derecho del
propietario del medio a expresarse, el derecho del periodista a pedir una
indemnización por callarse86.
["vcorqeq"nc"gzkuvgpekc"fg"ogfkqu"r¿dnkequ"eqorgpuc"nc"rfitfkfc"fg"
pluralismo informativo que posibilita que el vigente sistema de medios
porque —dejando a salvo el oasis de la Ley de 2006 reguladora del servicio
público de radio y televisión de ámbito estatal que, por otro, lado, es fácil
fguxktvwct" eqp" u„nq" fglct" fg" Ýpcpekct" uwÝekgpvgogpvg" c" nc" eqtrqtcek„p"
pública y retocar levemente sus mecanismos de control, como de hecho
ya ha sucedido87—, quienes ahora mismo gestionan el modelo persiguen
la restricción del servicio público de comunicación audiovisual a aquellas
actividades y contenidos puramente residuales (en el sentido de que no
los ofrezcan otros medios) y de interés minoritario desde el punto de vista
fg"nc"cwfkgpekc"*c"Ýp" fg"swg"ncu"cwfkgpekcu"ug" eqpegpvtgp"gp"nqu"ogfkqu"
privados y estos incrementen sus ingresos publicitarios).
Rqt"¿nvkoq."cwpswg"nc"ukvwcek„p"gu"ocpkÝguvcogpvg"oglqtcdng."vco-
dkfip" ocpkÝguvcogpvg" gorgqtcdng0" [" eqttgoqu" gn" tkguiq" fg" fgunk¦ctpqu"
rqt"guvc"¿nvkoc"ugpfc"uk"gn"ngikuncfqt"pq"vqoc"fgÝpkvkxc"eqpekgpekc"fg"swg"
pluralidad no es, ni necesariamente implica, pluralismo. O que, adulte-
rando la conocida expresión minimalista, en este campo menos no es más,
pero más tampoco es necesariamente más.
86 DE LA QUADRA SALCEDO, T., “La cláusula de conciencia: un Godot constitucional
(I)”, en Revista española de Derecho Constitucional, año 8, núm. 22, enero-abril 1988,
r0"840"Rctc"wp"fgucttqnnq"fgvcnncfq"fg"nc"eqpÝiwtcek„p"fgn"fgtgejq"{"nc" etvkec"c"nc"okuoc."
vid. LLAMAZARES CALZADILLA, M.C., Las libertades de expresión…, cit., pp. 112-139.
:9" "Tgcn"Fgetgvq/ng{"3714234."fg"42"fg"cdtkn."fg"oqfkÝecek„p"fgn"tfiikogp"fg"cfokpkuvtc-
ción de la Corporación RTVE, previsto en la Ley 17/2006, de 5 de junio (BOE núm. 96 de
21 de abril).
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