Competencias medioambientales estatutarias: entre la legislación básica estatal y la normativa local
| Autor | Esteban Arlucea Ruiz |
| Cargo del Autor | Profesor de Derecho Constitucional. Universidad del País Vasco |
| Páginas | 453-485 |
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Celebrar el aniversario de una norma siempre representa una satisfacción, máxime cuando ésta se ha gestado en un marco democrático de derecho, supone una norma de convivencia y ese aniversario es su vigésimo quinto en cuanto muestra de su asentamiento en la sociedad que la dictó. Las celebraciones también son momentos de reflexiones (al menos en el ámbito jurídico). Suponen oportunidades, como es el caso, de meditadas observaciones sobre bondades, deficiencias, insuficiencias y virtudes, esto es, de cuasi lo divino y humano, podría decirse.
En estos veinticinco años el medio ambiente de la Comunidad autónoma ha sufrido variaciones ostensibles, en nada ajenas a las experimentadas en el resto de espacios, pues si algo es aplicable sin duda al ambiente, es un término que desde años ha cobrado tanta cotidianeidad como el de globalización. El ecosistema planetario es interdependiente; lo que en algún alejado punto del planeta ocurre, extiende sus consecuencias a todos los rincones del mismo. Y en ésas estamos. Por ello nos parece conveniente exponer la marcha emprendida desde ese otoño de 1979 hasta nuestros días ya que esta materia tan peculiar es, a su vez, una puntual, pero buena, muestra de la validez o no de la norma institucional básica de, en el caso que nos ocupa, nuestra Comunidad autónoma.
Pero las competencias de estas nuevas administraciones se sitúan dentro de un marco, el más amplio constitucional. De él habremos de arrancar, así como parte de ese marco también lo constituirán los Territorios forales y municipios. Todo este conjunto ha de tenerse en cuenta, pues el resultado es una comunicación de espacios (a veces solapamiento) que conformará una distribución de actuaciones algo diversa a la que la sola contemplación del estatuto parecería conducir.
A nuestro juicio, el título VIII CE ha observado un comportamiento coherente con la estructura de su art. 45 en materia competencial1. De un
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lado, ciertos apartados de los preceptos 148.1 -el 9º y 149.1 -el 23º- han contemplado la materia medio ambiente como derecho, mientras que otros tratarán cuestiones singulares en que descansa el principio rector medioambiental (art. 45.2)2como aspectos competenciales autónomos, pues cada recurso natural es identificable con un sector material para el que la Constitución ha previsto un determinado régimen de distribución de competencias3, apartados que representan, a su vez, visiones integradoras desde perspectivas diversas y complementarias del medio ambiente en cuanto bien jurídico4. Paralelamente, y en no pocas ocasiones, más que un bien objeto de directa protección, representará también el contexto en el que se insertan otros bienes específicamente tutelados5.
El mantenimiento de esta descomposición factorial es apreciable en todos los EEAA, incluido el que fuera el primero de ellos, el del vasco. La CAPV dispone hoy en día de un corpus normativo en desarrollo de las competencias asumidas sobre medio ambiente como derecho y como principio rector (arts. 10 y ss EAPV). Conviene tener presente tales prescripciones pues es reiterada la doctrina del Constitucional afirmando que, salvo muy excepcionalmente6, ni el Estado ni las CCAA pueden apoyarse en otras previsiones constitucionales que no sean los arts. 148 y 149 o simplemente legales para atribuirse competencias7. Sin embargo, lo anterior ha de leer-
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se hoy a la luz de la incidencia en el ordenamiento jurídico interno del ingreso en las Comunidades europeas que ha supuesto, de hecho, un recorte de todos los ámbitos competenciales ambientales con independencia de su titularidad8, hasta el punto que la legislación básica del Estado se limita, de facto, en gran medida a la inclusión de las directrices comunitarias9.
Como tempranamente tuvo ocasión de señalar MUÑOZ MACHADO, la Constitución alteró profundamente el régimen de la distribución competencial ambiental con respecto a épocas precedentes10. En este ámbito sectorial concreto, como en todos los demás, la norma constitucional se limitó a dejar abiertas diversas opciones a tomar por las sucesivas Comunidades autónomas a constituirse. Se responde de este modo al principio dispositivo que deriva del carácter pactista que se establece para la elaboración de los estatutos11; por lo tanto, el análisis constitucional del régimen ambiental precisa del concurso necesario de tales prescripciones constitucionales, de las estatutarias y, tras un cuarto de siglo de vida de aquélla, de las leyes orgánicas de transferencia de competencias a que en concreto alude su 150.2. Este originario principio dispositivo (recuérdese el enunciado del art. 148.1 CE: «las Comunidades autónomas podrán asumir competencias...») pone de relieve precisamente que los constituyentes optaron por la posibilidad de heterogeneidad frente a la uniformidad12, o lo que con otras palabras ha hecho fortuna, una plasmación del principio de la diversidad en la diversidad13, en el bien entendido de que no se imponía necesariamente la
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desigualdad competencial14. Sin embargo, el efecto emulación y el correr de los años, se ha alcanzado una cierta homogeneidad, pese a esa potencial diversidad, bien en forma cuanto en contenido. Tal fue parte de la filosofía que impregnaba a los conocidos como segundos pactos autonómicos de comienzos de la década de los noventa, legalmente concretados mediante la Ley Orgánica 9/92, de 23 de diciembre, aunque una década antes ya se aludiera menos ambiciosamente a la misma en el Informe de la Comisión de Expertos sobre Autonomías de mayo de 198115. En estos incipientes años noventa se trataba de proponer fórmulas para lograr una uniformización en las materias sobre las que las Comunidades autónomas pudieran ostentar competencias tras el transcurso del plazo previsto por el 148.2 CE (esa especie de freno con vigencia temporal limitada, como lo ha definido algún autor16), utilizando como referencia básica la lista contenida en el 148.1 CE. De ahí que acertadamente se haya señalado el valor de esta doble lista no precisamente para diferenciar entre competencias esta-tales y autonómicas, sino para determinar un lapso temporal para acceder a un nivel superior de autonomía17.
Pero ¿de dónde se ha partido para llegar al estadio actual Contrariamente a lo que puede definirse como situación de hoy en día, las primeras normas de régimen local afirmaban el principio de la competencia municipal sobre esta materia en la incipiente comprensión de la misma, muy ligada a los ámbitos de la sanidad y salubridad18, como es apreciable ya desde su mismo artículo inicial en la Instrucción del 13 de junio de 1813 para el gobierno económico-político de las provincias. Sin embargo, un paulatino centralismo más ligado a comprensiones políticas que materiales, hizo que progresivamente se acusara un proceso de desplazamiento hacia instancias superiores, advirtiéndose desde mediados de los cincuenta del siglo XIX una notable aceleración de este movimiento centralizador19. El primer cuarto del siglo XX consolidará esta situación, donde el reglamento municipal de sanidad de 1925 representará ya el acta de defunción de la mayor parte de estas materias para la administración local, pues se procedía a la entrega de la potestad de su regulación al Estado.
Este proceso centralizador lo ha sido eminentemente bajo claves políticas de concentración del poder, como se ha señalado, pero estando ausente
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del mismo el necesario nexo conector de una comprensión unitaria de la materia. Muestra de ello es, como denuncia la doctrina, que al mismo no siguiera otro de concentración de funciones en órganos únicos20. El ambiente continuaba siendo una parca perspectiva, si acaso secundaria, de manera que sobre los criterios ambientales primaban los sectoriales, conforme a los que las competencias sobre aquél eran ejercidas por los órganos responsables de estos diferentes sectores.
Es en este escenario de atomización orgánica21cuando adviene la eclosión del medio ambiente como problema insoslayable en los años setenta. Sólo quedaba una alternativa: entender los problemas ambientales en clave material, dejando de lado esa hasta el momento cicatera comprensión competencial.
Este nuevo planteamiento se ve favorecido, si no auspiciado, por el estado de la cuestión a nivel internacional y en los países de nuestro más cercano entorno. La Conferencia de Estocolmo, la Carta de Derechos y Deberes Económicos de los Estados de las Naciones Unidas de 197422, la
Conferencia de Helsinki sobre la seguridad y la cooperación en Europa23, junto con otros foros de análoga entidad, proporcionan un marco de entendimiento de estas cuestiones bajo nuevos cauces de globalidad y transversalidad. Mientras tanto, países como Suiza, Alemania e Italia proceden a la reforma de sus legislaciones para adaptarse a las necesidades de una más eficaz lucha contra las causas y efectos nocivos de la calificada en aquella época ya por algunos, crisis ambiental24. A parte
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de en algunos casos situarlo en sede constitucional misma (Alemania), se comienza a plasmar, si bien indirectamente, la ya en esta época...
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