Los tributos medioambientales autonómicos sobre instalaciones destinadas a la producción de energías renovables

AutorJosé Manuel Iglesias Casais
CargoProfesor de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Santiago de Compostela
Páginas75-121

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I El impacto real de las denominadas energías limpias

Las energías hidroeléctrica y eólica, han merecido tradicionalmente la consideración de energías renovables (toda vez que se originan a partir de fuentes inagotables como el agua de los ríos1 y el viento, respectivamente, al tiempo que sus procesos productivos se caracterizan por hacer un uso no consuntivo de las tales recursos naturales) y limpias, por cuanto que no producen emisiones contaminantes a la atmósfera. Su mayor ventaja se halla, por lo tanto, en su contribución a la reducción de la concentración de gases de efecto invernadero, siendo su impulso por parte de los poderes públicos obligatorio tal y como se deduce del artículo 45 de la Constitución española (en adelante CE).

Sin embargo, y aun siendo este un argumento pacíficamente asumido por todos, considera el legislador gallego que, sin negar la conveniencia de promover el uso y la producción de este tipo de energías, no debe tampoco obviarse el hecho de que las instalaciones utilizadas en su producción distan de ser "totalmente inocuas" para el medio natural en el que se localizan. Así, los efectos medioambientales adversos sobre los ecosistemas fluviales provocados por la construcción de embalses2 o el impacto visual ocasionado por los parques

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eólicos3, han inspirado en esta Comunidad Autónoma el

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nacimiento de dos instrumentos económicos basados en el principio quien contamina paga que pretenden hacer asumir a sus productores directos parte del coste que originan tales degradaciones del medio y que hasta el momento venía siendo soportado por la colectividad: el impuesto sobre el daño medioambiental causado por determinados usos y aprovechamientos del agua embalsada -regulado por la Ley 15/2008, de 19 de diciembre4-y el canon eólico -regulado por la Ley 8/2009, de 22 de diciembre, por la que se regula el aprovechamiento eólico en Galicia y se crean el canon eólico y

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el Fondo de Compensación Ambiental5-.

II Competencia de la comunidad autónoma gallega para establecer tributos propios

La Constitución, con la finalidad de garantizar la autonomía financiera que les reconoce en su artículo 156.1, dota a las Comunidades Autónomas de una serie de recursos, entre los que se encuentran aquellos que provengan de los tributos que estas establezcan en su territorio6.

Sin embargo, esta posibilidad de establecer y exigir sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales, consagrada en los artículos 133.2, y 157.1.b) de la Carta Magna, en los estatutos de Autonomía, y en el artículo 17.b) de la Ley Orgánica 8/1980, del 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), ha de ser ejercida dentro de sus límites estrictos. Límites que se refieren fundamentalmente: de un lado, a la exigencia de una doble competencia, esto es, a la necesidad de que el objeto del tributo guarde relación con las competencias materiales que a estos entes territoriales se les reconocen (competencias material y fiscal); y, de otro, a la prohibición de doble imposición, que opera tanto para impedir que los tributos autonómicos recaigan sobre "hechos imponibles" previamente gravados por el Estado, como para excluir la posibilidad de que estos instrumentos

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fiscales creados ex novo en el ejercicio de las competencias reconocidas en el artículo 157.1 de la CE, recaigan sobre "hechos imponibles" (antes materias imponibles) que la legislación de régimen local reserve a las entidades locales, sin establecer medidas de compensación que impidan que los ingresos de éstas se vean mermados ni reducidos en sus posibilidades de crecimiento futuro.

1. La competencia material: teoría de la doble competencia

En relación con la primera de las limitaciones al ejercicio del poder tributario de las Comunidades Autónomas, es evidente que éste no puede ser utilizado en ningún caso para invadir o desbordar la distribución que de las competencias sobre las distintas materias realiza la Carta Magna7. Habida cuenta de que los tributos, tengan naturaleza fiscal o extrafiscal, se proyectan sobre distintos ámbitos materiales (la vivienda, el empleo, ...; o, en el caso de los tributos examinados, sobre el medio ambiente, las aguas y la energía), no es suficiente con ostentar competencias en materia fiscal, sino que, al propio tiempo, el sector económico o de la realidad social sobre el que hayan de producir efectos las normas tributarias debe hallarse igualmente atribuido a este nivel de gobierno.

Pues bien, parece claro que, tal y como se reconoce en los artículos 149.1.23 y 148.1.9 de la CE y el artículo 27 del Estatuto de Autonomía de Galicia, la Comunidad Autónoma de Galicia es competente para dictar normas de protección del medio ambiente adicionales a las estatales. En el ejercicio de esta competencia fueron aprobadas, entre otras disposiciones, la Ley 1/1995, de 2 de enero, de protección ambiental; la Ley 7/1997, de 11 de agosto de protección contra la contaminación

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acústica; la Ley 9/2001, do 21 de agosto, de conservación de la naturaleza, y la Ley 8/2002, de 18 de diciembre, de protección atmosférica de Galicia. Y ya en materia de aguas y medio ambiente se han aprobado la Ley 5/2006, de 30 de junio, para la protección, la conservación y la mejora de los ríos gallegos, que declaró, como interés prioritario de Galicia, la conservación del patrimonio natural fluvial (que incluye la biodiversidad de la flora y de la fauna de los ríos gallegos) y estableció, asimismo, la obligación de las administraciones públicas gallegas de garantizar su protección, conservación y mejora.

Este marco competencial en el que se encuadran los tributos examinados debe completarse, además, con el artículo 27.13 del Estatuto que, sin prejuicio de las competencias reconocidas al Estado en el artículo 149.1º.22 y 25 de la Constitución, otorga a la Comunidad Autónoma gallega competencia exclusiva sobre las instalaciones de producción y las instalaciones de distribución y transporte secundario de energía eléctrica, cuando estas no salgan de su territorio y su aprovechamiento no afecte a otra provincia o Comunidad Autónoma; y el artículo 28.3 de la misma norma, que reconoce a Galicia competencia para el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación del Estado en materia de régimen minero y energético.

Las dudas se suscitan, sin embargo, en relación con la posible vulneración de la competencia básica estatal en materia energética reconocida en el artículo 149.1.25 de la Constitución, en cuya virtud corresponde al Estado establecer las directrices que determinen el nivel de desarrollo y eficacia de cada fuente de energía, así como proceder a su gestión coherente. Podría argumentarse que el sector de la realidad sobre el que se proyectan las normas enjuiciadas es fundamentalmente la protección de los valores ambientales de los ríos en los que se construyen los embalses y el paisaje y fauna afectados por los parques eólicos, y que sólo tangencialmente se proyectan sobre la producción de energía; sin embargo, la aplicación de los nuevos tributos gallegos puede poner en riesgo las directrices estatales, pues, al penalizar la producción de la energía

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hidroeléctrica generada en suelo gallego a través de grandes embalses y, en menor medida, la energía eólica proveniente de parques eólicos localizados en su territorio, ello podría tener su reflejo en los niveles cuantitativos de producción energética y traducirse, finalmente, en la tarifa eléctrica. No en vano, como se reconoce en el Preámbulo de la Ley 5/2006, "Galicia, con sólo el 5% del territorio y el 7% de la población, genera el 25% de toda la electricidad de origen hídrico del Estado español".

El Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse sobre esta cuestión en su sentencia 168/2004, de 6 de octubre de 20048, señalando que es la propia Ley 54/1997, de 27 de noviembre, de regulación del sector eléctrico, en su art. 17.3 la que prevé expresamente la posibilidad de incluir un suplemento territorial en las facturas que deben satisfacer los consumidores de...

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