El derecho a un medio ambiente adecuado en la Constitución Española de 1978

El Tribunal Constitucional realiza una aproximación en relación al concepto jurídico de medio ambiente. Así, en el fundamento jurídico de la Sentencia 64/1982, de 4 de noviembre, la define del modo siguiente: "Este es el caso del medio ambiente que gramaticalmente comienza con una redundancia y que, en el lenguaje forense, ha de calificarse como concepto jurídico indeterminado con un talante pluridimensional y por tanto interdisciplinar".

Por otro lado la STC 102/1995, de 26 de junio, recoge en sus fundamentos jurídicos una teoría muy elaborada respecto al concepto de medio ambiente: los elementos que lo integran.

En relación a ello, el concepto de medio ambiente esta compuesto por "el conjunto de circunstancias físicas, culturales, económicas y sociales que rodean a las personas ofreciéndoles un conjunto de posibilidades para hacer su vida (...) En una descomposición factorial analítica comprende una serie de elementos o agentes geológicos, climáticos, químicos, biológicos y sociales que rodean a los seres vivos y actúan sobre ellos para bien o para mal, condicionando su existencia, su identidad, su desarrollo y más de una vez su extinción, desaparición o consunción".

En cuanto a los elementos que lo integran, el Tribunal Constitucional, en su sexto fundamento, señala que el medio ambiente lo compone "En definitiva, la tierra, el suelo, el espacio natural, como patrimonio de la Humanidad, produce unos rendimientos o "rentas", los recursos, que son sus elementos y cuyo conjunto forma un sistema, dentro del cual pueden aislarse intelectualmente, por abstracción, otros subsistemas (...) así, el medio ambiente como objeto de conocimiento desde una perspectiva jurídica, estaría compuesto por los recursos naturales, concepto menos preciso hoy que otrora por obra de la investigación científica cuyo avance ha hecho posible, por ejemplo, el aprovechamiento de los residuos o basuras, antes desechables, con el soporte físico donde nacen, se desarrollan y mueren. La flora y la fauna, los animales y los vegetales y plantas, los minerales, los tres "reinos" clásicos de la naturaleza con mayúsculas, en el escenario que suponen el suelo y el agua, el espacio natural".

Además de los elementos naturales, en el mismo fundamento jurídico se señala que "se incorporan otros elementos que no son naturaleza, sino Historia, los monumentos, así como el paisaje, que no es sólo una realidad objetiva sino un modo de mirar, distinto en cada época y cada cultura (...) por otra parte, ligado a todo lo inventariado está el paisaje, noción estética, cuyos ingredientes son naturales -la tierra, la campiña, el valle, la sierra y el mar- y culturales, históricos, con una referencia visual, el panorama o la vista, que a finales del pasado siglo obtiene la consideración de recurso, apreciado antes como tal por las aristocracias, generalizado hoy como bien colectivo, democratizado en suma y que, por ello, ha de incorporarse al concepto constitucional del medio ambiente como reflejan muchos de los Estatutos de Autonomía".

En esta acepción, la doctrina española, plantea una suerte de relación intima o interacción entre el medio ambiente físico o natural (aire, agua, tierra) y del medio humano. El hombre "forma parte de la naturaleza pero a la vez la modifica, es criatura y además crea nuevas formas y estilos de vida, Los llamados bienes culturales, costumbres o fiestas populares, tradiciones ocupaciones artesanales antiguas, que revelan la identidad histórica de un pueblo, forman parte indiscutible de los bienes ambientales"²¹.

Esta teoría viene reforzada por la justificación que se le da a dicha concepción amplia de medio ambiente, la misma que considera que dicho proceso de expansión "conlleva inmediatamente una mayor reglamentación en cada uno de los sectores implicados", y "juntamente con ello, o quizá derivado de este mismo proceso, una más amplia intervención administrativa"²².

Tiene que destacarse la figura de GIANNINI responsable en la doctrina Italiana del debate sobre el concepto jurídico del Medio Ambiente y quien ha sido el predecesor de la discusión en la doctrina española. Así Giannini concibió tres acepciones del ambiente: los relativos al paisaje (bellezas naturales, centros históricos, parques naturales y bosques) la defensa del suelo del aire y el agua y el urbanismo; así las cosas resulta mas que evidente la amplitud de la extensión defendida por este autor Italiano. (Escobar, 1995: 49; Jordano, 1995: 64; Jordá: 2001, 95).

Queda claro entonces que, en esta posición doctrinal se ubican aquellos autores que en integran a la concepción de medio ambiente, el medio físico o natural y los aspectos históricos, sociales y culturales, en un afán, a todas luces expansivo.

Para esta posición doctrinal el medio ambiente "incluye aquellos elementos naturales de titularidad común y de características dinámicas; en definitiva el agua, el aire, vehículos básicos de transmisión, factores esenciales para la existencia del hombre sobre la tierra"; negando tal calidad al suelo, entre otras razones, porque "la gestión del suelo o bien se reconduce a la ordenación global del territorio²³ y a la lucha contra la erosión con trascendencia más amplia que la propia gestión ambiental, o bien a la postre, se conecta con ciclos del agua y del aire, bien en cuanto a las sustancias depositadas en el suelo y que en aquellos se transportan, bien en cuanto a eventuales alteraciones de estos ciclos al perturbarse las condiciones metereológicas por obra por ejemplo, de la deforestación"²⁴.

Sobre la posición anterior el Profesor Jordano Fraga²⁶ emite una doble crítica, una a favor y la otra en contra; en la primera reconoce una coherencia a la construcción inicial del profesor Martín Mateo, "al agrupar el núcleo conceptual del medio ambiente en torno a aquellos elementos naturales de titularidad común, bases sobre las que con acierto el propio autor denomina "el meollo de la problemática ambiental"". En cuanto a la crítica en contra, señala el profesor Jordano Fraga "la concepción del profesor Martín Mateo presenta algunas quiebras que se derivan de poner el acento, como categoría unificadora o cohesionadora, en la titularidad o régimen jurídico de los elementos integrantes de medio ambiente, criterio que sirve para explicar la inclusión del aire y del agua, pero que excluye otros elementos".

En este orden de ideas, en esta línea doctrinal - sin ser tan estricta como la anterior- el medio ambiente es considerado como un elemento físico, planteando una suerte de sinonimia respecto de los recursos naturales y quien asimila a tal concepto propiamente "al agua, el aire y el suelo: la gea, la flora y la fauna; las materias primas tanto energéticas y alimentarías o de otra índole" (Rodríguez: 1981, 237).

Así mismo, esta posición se ve atenuada al identificar los elementos que lo componen, señalándose que el medio ambiente puede identificarse con los elementos de la naturaleza útiles para resolver una serie de necesidades, esto es básicamente el aire y el agua y, más discutiblemente la flora y la fauna silvestres. El suelo puede, por su parte, entenderse incluido junto a los dos primeros, pues está casi siempre en estrecha dependencia con ellos. Como se ve, se excluyen del concepto de los animales domésticos y el paisaje en cuanto tal, pues son elementos del mundo físico que no guardan satisfacción directa con la necesidades relacionadas con el mantenimiento del equilibrio del sistema natural, dado que no todo lo relativo a los recursos naturales guarda relación con el medio ambiente, y ello por que la utilización de los recursos naturales no siempre sirve a la defensa o la restauración del medio ambiente, puesto que lo importante del concepto de éste no es la naturaleza en cuanto tal, sino el mantenimiento del proceso biológico. Por ello se puede definir al medio ambiente regulado en artículo 45 de la Constitución como la preservación de las propiedades de aquellos bienes o recursos naturales (agua, aire, flora y fauna silvestre) que resulten imprescindibles para mantenimiento del equilibrio ecológico"²⁷.

Si bien es cierto que, el Tribunal Constitucional y algunas leyes autonómicas han confundido dentro de su articulado ha elementos naturales y valores históricos, culturales y artísticos, dentro de los elementos medio ambientales, como por ejemplo lo hace la Ley 91/1978, de 28 de diciembre, del Parque Nacional de Doñana²⁸, no menos cierto es el hecho, que es el artículo 46 CE, es quien con más precisión garantiza la conservación del patrimonio histórico, cultural y artístico. En consecuencia defendemos aquí la posición intermedia que incluye al medio ambiente: los elementos naturales, vale decir, el agua, el aire, el suelo, la flora y la fauna silvestre y con ampliación a aquellos elementos naturales que contribuyan a la estabilidad del equilibrio ecológico, en tanto redunde en el desarrollo de la persona, entendido ésta última como garantía de supervivencia de nuestra especie y nos permita asegurar, en la medida de los posible, (sólo desde el punto de vista de la calidad de vida), a generaciones vivas la ausencia de enfermedades producidas por el deterioro en la calidad de los elementos naturales.

Entendamos que la idea central sobre este punto parte por no aglutinar todos aquellos elementos que, si bien, contribuyen a una protección ampliada - como es el caso de los valores históricos, culturales y artísticos-, pueden también originar su colapso al resultar inmanejable la abrumadora protección de una serie inagotable de elementos "seudo ambientales". Por lo cual, consideramos que dicha tutela tiene que tener un tratamiento diferenciado de aquellos elementos que sí contribuyen a mantener el equilibrio ecológico y postulan una mejor calidad de vida.

En esta posición doctrinal se sitúan autores que atribuyen al artículo 53.3 CE una hegemonía preponderante, situándola como barrera infranqueable, para la determinación del derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado como un derecho subjetivo, en tanto, no se produzca un desarrollo legislativo que le permita su alegación ante los tribunales.

En este sentido, uno de los primeros autores que negando que el derecho a un medio ambiente sea un derecho, ha sido ATIENZA, en general dicho autor niega ese carácter a todos los principios en bloque, por considerar que "difícilmente puede admitirse que lo que contiene el capítulo tercero sean derechos, como sugiere la denominación del título I (puesto que no son alegables a los tribunales), y menos fundamentales"²⁹.

LÓPEZ MENUDO³⁰, es de igual parecer, aborda el tema propuesto analizando las consecuencias negativas y la eficacia positiva de los principios rectores de la política social y económica. Dentro de las consecuencias negativas de los que para él son principios rectores, señala que las mismas contienen disposiciones imperfectas, carentes de contenido subjetivo, tal como, según él, paladinamente declara el Auto del T. C. de 17 de abril de 1985 (241/85), Auto éste que sería bueno transcribirlo para hacer un paréntesis y realizar un pequeño comentario.

"El art. 39.1 de la Constitución se encuentra dentro de una rubrica en la que se habla de los principios rectores de la política social y económica y que no enuncia ningún tipo de derecho subjetivo sino un deber de los poderes públicos o una garantía colocada bajo la tutela de estos".(el énfasis es nuestro)

Consideramos, nuevamente, que es desacertado el Auto propuesto para el tema objeto de estudio, es indudable que el artículo 39.1 CE es un principio rector en toda su magnitud, no se vislumbra ninguna locución que sugiera la presencia de un derecho, por otro lado, sabemos que el citado artículo se encuentra dentro del rótulo que habla de los principios rectores de la política social y económica.

No se puede sostener válidamente que el artículo 45.1 CE no es un derecho subjetivo a partir del análisis jurisprudencial del artículo 39.1 CE, por cuanto, como lo vimos líneas arriba y expondremos más adelante, son dos preceptos, si bien constitucionales, totalmente diferentes en relación a su naturaleza jurídica.

Por ello, resulta innecesario citar el aludido Auto y apoyado en él señalar que el artículo 39.1 de la Constitución se encuentra dentro de los principios rectores de la política social y económica y que ella no enuncia ningún tipo de derecho subjetivo sino un deber de los poderes públicos; nada nuevo nos dice. Veamos lo que expresa el artículo 39.1 CE y cerremos este comentario:

"Artículo 39.

1. Los poderes públicos aseguran la protección social, económica y jurídica de la familia".

Retomando su exposición, el profesor López Menudo manifiesta que "no son invocables o exigibles de modo directo ante los tribunales, sino de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen (art. 53.3 CE). Consecuentemente -para él- no son derechos atribuidos directamente por la Constitución, entendiendo su eficacia como indirecta o mediata. Tampoco le serán aplicables las garantías que benefician, en todo o en parte, a los derechos y libertades del capítulo II, referidas a garantía del contenido esencial, reserva de ley, desarrollo mediante ley orgánica, tutela ante los tribunales ordinarios mediante procedimientos de carácter preferente y sumario, recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.

Ello no obstante, el aludido profesor da cuenta de lo positivo "de estos principios" enumerándolos del modo siguiente: a) Imponen al legislador el deber de promulgar las leyes necesarias para la consecución de tales principios, b) Podrán ser declaradas nulas -por inconstitucionales- las leyes que conduzcan a objetivos contrarios a dicho principios, c) Imponen a los poderes públicos y especialmente a la administración el despliegue de la correspondiente acción administrativa prestacional, d) El principio de "interpretación de acuerdo a la constitución" de todo el ordenamiento, incluso de las normas preconstitucionales no sufre merma alguna cuando la labor hermenéutica ha de servirse de uno de estos principios rectores, e) Posibilidad de anulación por los tribunales contencioso administrativos o inaplicación pura y simple en los demás casos de los "Reglamentos o cualquier otra disposición contrarios a la Constitución o a la ley o al principio de jerarquía normativa. En síntesis, como puede advertirse, el profesor López Menudo extrapola el análisis de los "principios rectores de la política social y económica" al artículo 45 CE.

En Comentarios a la Constitución socio-económica de España³¹, dirigido por MORENO PEREZ, se establece que la dicción literal del artículo 45 no puede empañar la claridad con que la constitución construye el valor jurídico de los principios contenidos en el Capítulo III del Título I. Así, no puede argumentarse validamente que el artículo 53 al referirse a los principios no sería aplicable al artículo 45 en el que se contiene expresamente un "derecho", pues además de que en el mismo supuesto se encontraría la protección de la salud (art. 43.1) y el disfrute a la vivienda digna y adecuada (art. 47), el artículo 53.3 hace una referencia sistemática al contenido de todo lo incluido en el Capítulo III, referido genéricamente a "principios". Así, desde la perspectiva constitucional del artículo 53.3 CE, el artículo 45 CE, no reconoce directamente un derecho subjetivo a todos los ciudadanos a un medio ambiente adecuado.

BETANCOR RODRÍGUEZ es de la opinión que el derecho del artículo 45 CE no puede ser considerado directa e inmediatamente como un derecho subjetivo. Ello por cuando a la vista del artículo 53 este supuesto derecho carece de contenido esencial y de protección judicial cualificada, lo que lo aleja de los derechos del Capítulo II, además, al precisarse de una ley que lo desarrolle considera que estamos ante un posible derecho legal más que constitucional. Por otro lado, efectúa una crítica a la que él llama, "defensa nominalista³²" sostenida por López Ramón y lo hace en los siguientes términos: "...los argumentos basados en los términos utilizados por el artículo 53.3 a los que se acoge LÓPEZ RAMÓN no son convincentes porque precisamente pueden ser utilizados en contra de lo que supuestamente pretende sostener. En efecto, el artículo 53.3 dice lo que dice: ciertamente se refiere a los principios reconocidos en el capítulo 3º. Por lo tanto, no es aplicable a los derechos reconocidos en el mismo capítulo. Sin embargo, el mismo peso lógico tiene el argumento expresado como aquel basado en el título del propio Capítulo III que permite considerar que todos son "principios rectores de la política social y económica".

Dentro de esta posición doctrinal se ubican autores que admiten que el "derecho a un medio ambiente adecuado" es un auténtico derecho subjetivo, sin embargo entienden que su invocación a los tribunales está condicionada a lo que dispongan las Leyes que los desarrollen.

Es curioso, por decir lo menos, que tanto, quienes afirman la tesis de que "el derecho a un medio ambiente adecuado" es un derecho subjetivo, como quienes la niegan, coinciden en afirmar que sólo un desarrollo legislativo a partir del artículo 53.3 apartado final podría eventualmente, transformarlos en derechos de eficacia directa.

RODRIGUEZ RAMOS, señala que si bien el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona no sea un derecho fundamental no significa que deje de ser un derecho y que la declaración de un derecho constitucional que veta la alegación de tal derecho ante la jurisdicción ordinaria, si no existen leyes que lo desarrollen, sólo significa que no es un derecho subjetivo de inmediata protección jurisdiccional.

Desde el punto de vista de JORDÁ CAPITÁN, el artículo 45.1 CE recoge y reconoce a las personas un autentico derecho, el derecho de disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, al tiempo que les impone el deber de conservarlo, la citada profesora no comparte las opiniones que aprecian, respecto del mismo en particular y en general de todos los contenidos en este Capítulo Tercero, la existencia no de derechos sino de "promesas y de prestaciones" "determinaciones de fines del estado³³". Sin embargo, a juicio de la autora citada, matizando su posición, considera que el derecho a un medio ambiente adecuado parece, por el momento, y por lo que al individuo respecta, quedar relegado a una "declaración de intenciones", en tanto en cuanto sobre este soporte constitucional, no se lleguen a precisar por el legislador los concretos extremos de este derecho"³⁴. En este sentido, considera que el eventual desarrollo legislativo deberían concretar que es lo que debe entenderse por un "medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona", quiénes u cómo podrán accionar cuando el mismo sea, no ya únicamente lesionado, sino puesto en peligro por determinadas actuaciones, o qué deba entenderse por "calidad de vida". Aspectos que no suponen sino el contenido esencial del derecho reconocido en el artículo 45.1³⁵.

JORDANO FRAGA, por su parte, elabora su discurso en torno a tres razones o motivos para probar que el derecho a un medio ambiente adecuado es un autentico y verdadero derecho subjetivo. La primera razón, para el profesor Fraga, es la que representa la interpretación literal del artículo 45.1 CE, según la máxima que ordena que "in claris non fit interpretatio", para tal cometido, recurre al artículo tercero de Código Civil, como criterio hermenéutico: "las normas se interpretan según el sentido propio de sus palabras". Advirtiendo que la utilización de términos distintos impone la atribución de consecuencias jurídicas distintas³⁶. En la segunda razón o motivo, Jordano Fraga, conviene con Pérez Luño, en acudir al artículo 10.2 CE, como elemento de prueba para que luego de interpretar el artículo 11³⁷ del pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU; el principio primero de la declaración de Estocolmo³⁸ y el principio primero de la Declaración de Río³⁹, concluya que el derecho al medio ambiente es un perfecto derecho. Sin embargo se cuestiona si las declaraciones de Estocolmo Río se incluyen en el artículo 10 CE y si estas tienen fuerza vinculante, dado que las Declaraciones de Estocolmo Río no son propiamente un tratado o un acuerdo, a lo que responde que la Declaración Universal tampoco, pues, como se sabe, fue adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, no obstante citando a Makarewicz afirma que ellos constituyen una interpretación generalmente aceptada, en tal sentido, es indudable que son elementos interpretativos integrantes del bloque señalado por el artículo 10 CE⁴⁰. La tercera y última razón que suministra Jordano Fraga viene referida a sostener que el artículo 53.3 CE es un argumento poderoso para defender la naturaleza de verdadero derecho subjetivo del derecho consagrado en el artículo 45, toda vez que la posible alegación del derecho al medio ambiente no veda, no se limita a su carácter informador, como ocurría en el caso de los preceptos que no reconocen derechos dentro del mismo capítulo (los restantes derechos, salvo el 43, 45,47). Es por todo ello que sostiene que el apartado segundo del artículo 53.3 consagra un auténtico derecho subjetivo de forma mediata. El derecho al medio ambiente se puede alegar en la medida y con el alcance en que lo dispongan las leyes que lo desarrollen⁴¹.

Para CANOSA USERA⁴² el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona es un derecho constitucional, decir lo contrario, según el aludido profesor, seria olvidar la voluntad del constituyente que quiso reconocer un derecho. No obstante ello, considera que la estructura de este derecho no está cerrada en la Constitución, ni el legislador ha procedido a ese cierre. Ante tal incertidumbre, sigue correspondiendo al legislador estatal desarrollar el derecho y cerrar su estructura, fijando su contenido y precisando su objeto⁴³, para tal fin se deberá partir del art. 45.1 CE porque es donde se haya implícito su contenido esencial. Por otro lado, para el citado profesor, el tenor literal del artículo 45.1 es determinante no cabe hacer con este precepto una interpretación radicalmente contraria a la que su tenor literal indica.

Por todo ello, considera que han de ser desechadas las objeciones que indican que lo contenido en Capítulo III, del título I CE, no son derechos, porque no contribuye a promover la fuerza normativa in totum que se deriva del artículo 9.1 de la propia Constitución.

No se puede negar el carácter contundente de los fundamentos que sostienen al concepto clásico de derecho subjetivo como derecho individual o exclusivamente propio de su titular y por lo tanto protegido de modo directo e inmediato; tampoco se puede negar la crítica de los derechos "colectivos" por la ineficacia de los derechos de cuño individualista para tutelar estas nuevas reivindicaciones.

La constitución del estado social y el nuevo esquema de relaciones entre el estado y sociedad que consagra, exigen una importante transformación de aquella concepción liberal, por lo que ha de concluirse que si bien el derecho al medio ambiente no encaja en los esquemas ideológicos clásicos del derecho subjetivo, ha de encajar necesariamente, en la nueva concepción de la figura que viene impuesta por el ordenamiento constitucional, el cual, como es de sobra conocido es orden fundamental no sólo del estado, sino también de la sociedad⁴⁴.

En este sentido, creemos que el concepto de derecho subjetivo debe de readaptarse a las exigencias de una sociedad moderna en la cual las relaciones jurídicas no se reduzcan a pretensiones interpersonales basadas en esquemas clásicos, dado que los conflictos, en la actualidad, tienen una dimensión multilateral o plurisubjetiva⁴⁵.

Así, "todos tienen derecho", es sin duda, aquella dicción literal que proclama el reconocimiento del derecho de todos a "Disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona"; de no ser así, creemos que no hubiera mediado dificultad en obviar dicha dicción, si en su lugar se hubiera pretendido otorgarle un carácter meramente rector, tal como probablemente sea el caso de aquellos preceptos que no proclaman derechos en su sentido literal. Por otro lado, la fórmula "todos tienen derecho" es aquella que utiliza la Constitución para atribuir derechos y en nada difiere en claridad de la del artículo 14 (todos tienen derecho a la vida), del artículo 27 (todos tienen derecho a la educación), entre otros preceptos de los que nadie a dudado que contengan auténticos derechos⁴⁶.

No obstante la elocuente factura del artículo 45.1 CE, sabemos que "el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado" constituye uno de últimos derechos incorporados a la Constitución española de1978, y que tal vez sea el que más interrogantes plantea. Por un lado su ubicación sistemática dentro del Capítulo III del Título I CE "De los principios rectores de la política social y económica" y por otro, la muy cuestionada presencia del artículo 53.3 CE. "El reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capítulo III, informará la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las Leyes que los desarrollen".

De la combinación de ambas premisas derivaría su configuración como un principio rector de política social y económica con las consecuencias que ello supone: la imposibilidad de ser directamente aplicables en tanto no medie el correspondiente desarrollo legislativo. Esta sería la postura que ha asumido parte de la doctrina española, la misma que postula la aplicación estricta del artículo 53.3 CE a todos los preceptos que contiene el Capítulo III.

Nosotros por el contrario, tenemos una posición que disiente de la anterior, por cuanto consideramos que el Capítulo III, no sólo contiene principios rectores, si no también derechos. En efecto, tal como dejamos expuesto anteriormente, nosotros no negamos la existencia de principios rectores dentro del Capítulo III, a los que por cierto se les debe aplicar todo el rigor del artículo 53.3 CE. Sin embargo, así como afirmamos ello, también señalamos con toda rotundidad que dentro mismo Capítulo existen claros derechos.

La distinción entre un principio rector de política social y económica y un derecho, no trae consigo mayores dificultades. Aquellos contienen mandatos dirigidos a los poderes públicos para que hagan efectivo su cumplimiento, tal como lo expresa el Tribunal Constitucional en la Sentencia 45/89 de 20 de febrero:

"los principios rectores se configuran como mandatos al legislador, para que regule la materia específica de acuerdo con el principio constitucional, y a partir de la regulación, se hace extensivo el mandato a los demás poderes públicos para que la apliquen".

El derecho por el contrario, conlleva la atribución de una legítima expectativa totalmente diferente a la fórmula que caracteriza a los principios rectores.

Esta confluencia de derechos y principios rectores en el Capítulo III, aparece -también- nítidamente dentro la estructura del propio artículo 45 CE: El "derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona" la hallaremos en el artículo 45.1 CE, mientras que el mandato a "los poderes públicos de velar por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente" la ubicaremos en el artículo 45.2 CE.

Dicha distinción también ha sido realizada por el Tribunal Constitucional en la Sentencia 102/95, al señalar que dentro del artículo 45 CE:

"se configura un derecho de todos a disfrutarlo y un deber de conservación que pesa sobre todos, más un mandato a los poderes públicos para la protección".

El hecho que el apartado primero del artículo 45 CE contenga un derecho y no un mandato a los poderes públicos, limita la aplicación del artículo 53.3 CE exclusivamente al principio rector contenido en el párrafo segundo. En consecuencia no podrá aplicarse al derecho aludido en el párrafo primero, pues el propio artículo 53.3 CE hace referencia a principios y no a derechos.

Lo anterior también se puede colegir de la STS de 6 de julio de 1983, cuando señala que:

"El artículo 45 de la Constitución, invocado por el actor, que exige a los poderes públicos defender y restaurar el medio ambiente, sólo puede ser alegado ante esta jurisdicción de acuerdo con lo que dispongan las leyes que lo desarrollan (artículo 53 del texto constitucional)". (el énfasis es nuestro)

Véase como la Sentencia hace referencia a una "exigencia a los poderes públicos defender y restaurar el medio ambiente...", la misma, según ella "sólo puede ser alegado ante esta jurisdicción de acuerdo con lo que dispongan las leyes que lo desarrollen (artículo 53 del texto constitucional)...". Aunque la sentencia no lo exprese textualmente, se entiende que se refiere al principio rector contenido en el segundo apartado del artículo 45 CE. Por lo que es perfectamente posible que aún el principio rector del 45.2 CE pueda convertirse en un auténtico derecho, si existiera un desarrollo legal que así lo dispusiera. En consecuencia, queda claro que todos aquellos que sostienen que el derecho al medio ambiente se puede alegar de acuerdo con lo que dispongan las leyes que lo desarrollen, confunden estas dos categorías jurídicas que confluyen en el artículo 45 CE.

Si esto es así, ¿podemos considerar que el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado, es un derecho de eficacia directa, es decir, se puede esgrimir ante los tribunales con la sola invocación del artículo 45.1 CE?

Para dar respuesta a esta crucial interrogante nos vemos precisados a remontarnos a los orígenes de la positivización constitucional del derecho contenido en el artículo 45.1 CE.

Como dijéramos líneas arriba, el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado fue uno de los últimos derechos sociales incorporado al elenco de los derechos constitucionales y como tal, la tutela que la Constitución le reservó, fue mínima. Ello evidentemente porque ninguna de las prestaciones de dicho derecho estaba en 1978 generalizada y no podía por ello garantizarse constitucionalmente con la misma energía que, por ejemplo, el derecho a la educación⁴⁷, que por otro lado preexistía a la propia Constitución. Ello, sin duda alguna, motivó que el constituyente incluyera este derecho en el Capítulo III del Título I⁴⁸.

En efecto, la preocupación medioambiental, tuvo sus orígenes en la Conferencia de Estocolmo (1972), y como tal, no tenía al momento de su positivización constitucional, el mismo desarrollo de otros derechos que ya gozaban de un reconocimiento incuestionable. Este desarrollo limitado se evidencia hoy en día con tanta nitidez como probablemente se apreció en su momento.

No cabe duda, entonces, que "el derecho a un medio ambiente adecuado" es aún ahora, luego de casi treinta años de vigencia del texto constitucional, un "derecho constitucional en desarrollo", con una estructurara abierta, que pretende del legislador el cumplimiento de sus obligaciones constitucionales para fijar su contenido y precisar su objeto.

Esta incuestionable realidad aunada a su posible carácter prestacional de difícil realización⁴⁹, dificultarían el acceso a los tribunales para la satisfacción de sus intereses. Ello como es obvio, provoca una discordancia entre el reconocimiento constitucional del derecho y su virtualidad práctica. Por ello, se hace indispensable la labor del legislador para determinar qué posiciones jurídicas individuales forma parte de su contenido y cuya vulneración permita al titular invocarlo en la defensa de sus intereses ambientales⁵⁰. Tiene que quedar claro que, el desarrollo legislativo que se pretende del legislador, no vendría suministrada por la "exigencia" de lo dispuesto en el artículo 53.3 CE, si no más bien, sería la expresión del fiel reflejo de la evolución de un estado social y democrático de derecho propugnada por la propia Constitución.

Lo anterior se estatuye en un factor determinante para dotar al derecho reconocido en el artículo 45.1 CE de una eficacia que, por otro lado y tal como lo acabamos de ver, la Constitución no la desconoce, si no más bien, la postula. Ello, que duda cabe, permitiría dotar al derecho a un medio adecuado constitucionalizado en artículo 45.1 CE de la fuerza normativa consagrada en el artículo 9.1 CE, evitando de esta manera, su degeneración en "derecho muerto".

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NOTAS

[1] PEREZ ROYO, Javier, Curso de Derecho Constitucional, Marcial pons, Madrid, 2003 p. 61

[2] PEREZ ROYO, considera que "los derechos fundamentales son los derechos naturales democráticamente constitucionalizados acompañados de las notas distintivas de eficacia directa y vinculación a los poderes públicos, indisponibilidad al legislador en su contenido esencial, control judicial y control de constitucionalidad. Éste es el contenido mínimo pero suficiente para la definición de un derecho como derecho fundamental. Todos los derechos reconocidos con estas notas distintivas serán derechos fundamentales, ob. cit. pp. 284-28

[3] PEREZ ROYO, Javier, ob. cit. p. 28

[4] ÁLVAREZ CONDE, Enrique, Curso de Derecho Constitucional, Tecnos, Madrid, 2005, p 59

[5] ÁLVAREZ CONDE, Enrique, ob. cit. p.593

[6] CAZORLA PRIETO, Luís María, Temas de Derecho Constitucional, Aranzadi, Navarra, 2000, p. 399

[7] CAZORLA PRIETO, ob. Cit. p. 400

[8] LÓPEZ MENUDO, Francisco, pp. 172 y ss

[9] Auto del T. C. de 19 de diciembre de 1984, Auto del T. C. de 2 de diciembre de 1981 y Auto del T. C. de 20 de julio de 1983.

[10] "...La Constitución establece el recurso de amparo sólo en defensa de los derechos y libertades referidos en su artículo 53.2 (art.161.1.b) de la CE y este precepto acota a aquellos derechos y libertades a los comprendidos en los artículos 14 a 29 más el 30.2 de la CE a estos se remite también el artículo 41.1 de la LOTC...

[11] Así, para la Sección Segunda están reservados sólo lo contenido en el artículo 53.1 CE o la también llamada garantía "natural" que no se menciona porque se da por supuesta, dicha garantía jurisdiccional es la misma del artículo 24 CE

[12] ROYO, Javier, ob.cit. p.28

[13] OTTO, Ignacio, Derecho constitucional, Ariel, Barcelona, 1997, p. 4

[14] PEREZ ROYO, Javier, ob. cit. p. 28

[15] MARTÍN MATEO, Ramón, Tratado de derecho ambiental, Trivium, Madrid, 1991, vol I, p. 107

[16] LOPEZ MENUDO, Francisco, p. 169

[17] Escobar Roca, Guillermo, ob. cit. p. 4

[18] Escobar Roca, Guillermo, ob. cit. p. 41

[19] En este sentido la Proclama Primera de la Conferencia de Estocolmo: 1. El hombre es a la vez obra y artífice del medio que lo rodea, el cual le da el sustento material y le brinda la oportunidad de desarrollarse intelectual, moral, social y espiritualmente

[20] Entiéndase que los poderes públicos vienen conformados por los tres poderes del estado, comunidades autónomas, provincias y municipios, entre otros entes administrativos.

[21] Fuentes Bodelón, Fernando, La Calidad de Vida..., ASELCA Y ASITEMA, 1980, pp. 165-218, 181-182; cit. por Jordano Fraga, Jesús, La Protección..., Barcelona, 1995, p. 61

[22] Palomar Olmeda, Alberto, "La protección del Medio Ambiente en materia de aguas", Revista Administración Pública, nº 110, 1986. p. 107 y ss

[23] Es más que evidente la posición estricta que lidera Martín Mateo, dado que ni siquiera considera al suelo como uno de sus elementos integrantes, bajo nuestro punto vista la ordenación global del territorio, que según él pretenda que lo contenga, sólo podría dotar de una mejor armonía a actividades de carácter agrícola, industrial y urbano, en razón de que ella considera al espacio como un todo y por ello su ordenamiento, pero creemos que poco o nada se podrá hacer para evitar su contaminación

[24] Mateo, Ramón, Tratado de Derecho Ambiental, Madrid, 1991, pp. 75-77

[25] La doctrina española no hace alusión a la posición intermedia; dicho concepto más bien la asimila al sentido estricto del concepto de medio ambiente. Es esta ponencia quien ha ideado dicha posición -sólo desde un punto de vista didáctico-, por cuanto consideramos que el sentido estricto defendida por el profesor Martín Mateo se aleja en demasía de aquellos autores como Jordano Fraga y otros, que incluyen otros elementos medioambientales sin exceder lo estrictamente físico; es por ello que entendemos que se debe estatuir en una posición propia.

[26] Jordano Fraga, Jesús, ob. cit. p. 59

[27] Roca, Guillermo, La Ordenación Constitucional del Medio Ambiente, Madrid, 1995, p. 57. En este sentido, Loperena Rota: El Derecho al Medio Ambiente Adecuado, Madrid, 1996, p. 95, quien manifiesta que los elementos medio ambientales son el agua, el aire, el suelo, la flora y la fauna, señalando además que resultan extravagantes la inclusión del patrimonio. Jordá Capitán, Eva, el derecho a un medio ambiente adecuado, Navarra, 2001, p. 104. quien señala "en nuestra opinión...nos parece posible poder afirmar que el medio ambiente a que se refiere el Art. 45 CE no es otro que el denominado natural o físico...indispensables para el mantenimiento de la vida o se si prefiere para el mantenimiento del equilibrio ecológico

[28] Artículo 1. Finalidad.- Dos.- Dicho régimen jurídico especial se orienta a proteger la integridad de la gea, fauna, flora, aguas y atmósfera y en definitiva del conjunto de los ecosistemas del Parque Nacional de Doñana, así como sus valores histórico-artísticos, y a promover así como sus la investigación y la utilización en orden a la enseñanza y disfrute del Parque Nacional, en razón de su interés educativo, científico, cultural, recreativo, turístico y socioeconómico. Las medidas de conservación se extienden asimismo a las aguas subterráneas y al mar litoral, salvaguardando las competencias del Ministerio de Defensa y especialmente la que se contemplan en la Ley de Costas, de 26 de abril de 1969

[29] ATIENZA, Manuel, "Sobre la Clasificación de los Derechos Humanos en la Constitución" "Los Derechos humanos y la Constitución de 1979" Revista de la facultad de Derecho de la Universidad Complutense, nueva época, monográfico nº 2, pp. 123-132; cit. por Jordano Fraga, Jesús, La Protección..., Barcelona, 1995, p. 459

[30] LÓPEZ MENUDO, Francisco, "el derecho a la protección de medio ambiente", Revista del centro de estudios constitucionales, núm X, 1991, pp. 161 y s

[31] AAVV, Comentarios a la Constitución socio-económica de España, Comares, Granada, 2002, p. 164

[32] Postura basada en el artículo 53.3 CE, según la cual "este razonamiento puede considerarse ya inconsistente. Primero, porque supone entender que las garantías establecidas para los diversos derechos y principios enunciados en el Título I de la Constitución. no se limitan al cuadro del artículo 53 de la Constitución. Segundo, porque ignora que el artículo 53.3 de constitución únicamente se refiere a los "principios reconocidos en el capítulo 3º", sin comprender por tanto los derechos reconocidos en el mismo lugar. Tercero, porque contradice el contenido del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva de "derechos e intereses legítimos" (art. 24.1 de la Constitución), en la medida en que niega la tutela judicial de un derecho recogido en el propio texto fundamental".

[33] Jordá Capitán, Eva, El derecho a un medio ambiente adecuado, Aranzadi, Navarra, 2001, p 153

[34] Jordá Capitán, Eva, ob. cit. p 171

[35] Jordá Capitán, Eva, ob. cit. p 172

[36] Jordano Fraga, Jesús, ob. cit. pp. 474-475

[37] "Artículo 11 1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento. 2. Los Estados Partes en el presente Pacto, reconociendo el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre, adoptarán, individualmente y mediante la cooperación internacional, las medidas, incluidos los programas concretos, que se necesitan para: a) Mejorar los métodos de producción, conservación y distribución de alimentos mediante la plena utilización de los conocimientos técnicos y científicos, la divulgación de principios sobre nutrición y el perfeccionamiento o la reforma de los regímenes agrarios de modo que se logren la explotación y la utilización más eficaces de las riquezas naturales; b) Asegurar una distribución equitativa de los alimentos mundiales en relación con las necesidades, teniendo en cuenta los problemas que se plantean tanto a los países que importan productos alimenticios como a los que los exportan"

[38] "Principio 1 .- El hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, la igualdad y el disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio de calidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestar, y tiene la solemne obligación de proteger y mejorar el medio para las generaciones presentes y futuras..."

[39] "Principio 1.- Nosotros los Jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Europea y de América Latina y el Caribe, hemos decidido promover y desarrollar nuestras relaciones hacia una asociación estratégica birregional, basada en la profunda herencia cultural que nos une y en la riqueza y diversidad de nuestras respectivas expresiones culturales. Las mismas nos han conferido acentuadas identidades multifacéticas, así como la voluntad de contribuir para la creación de un ambiente internacional que nos permita elevar el bienestar de nuestras sociedades y cumpliendo con el principio del desarrollo sostenible, aprovechando las oportunidades que ofrece un mundo cada vez más globalizado, en un espíritu de igualdad, respeto, alianza y cooperación entre nuestras regiones.

[40] Jordano Fraga, Jesús, ob. cit. pp. 476-477- 478

[41] Jordano Fraga, Jesús, ob. cit. pp. 478-779-48

[42] CANOSA USERA, Raúl, Constitución y medio ambiente, Dykinson, Madrid, 2000. pp. 99 y ss

[43] Existe un problema respecto de su estructura o contenido del derecho al a disfrutar de un medio ambiente adecuado, que no es recogida en la Constitución, por lo que, según él "sólo una regulación infraconstitucional que tratara todos los aspectos del derecho serviría para cerrarla definitivamente", CANOSA USERA, Raúl, ob.cit. p. 102.

[44] Escobar Roca, Guillermo, ob cit, p. 7

[45] Jordano Fraga, Jesús, ob. cit. p

[46] PIÑAR DÍAZ, Manuel, El derecho a disfrutar del medio ambiente en la jurisprudencia, Comares, Granada, 1996, p. 55

[47] Para CANOSA USERA Hay derechos sociales que, sin embargo, reciben de la Constitución una tutela mayor, tan enérgica como la que brinda a los derechos clásicos de libertad. En la Constitución española el ejemplo lo proporciona el derecho a la educación (art.27 CE) para este derecho se abren incluso las pertas del amparo constitucional, ob.cit. p. 9

[48] CANOSA USERA manifiesta que el derecho a un medio ambiente aunque no se ubicara en el Capítulo III, subsistirían las dificultades generadas por la indeterminación doctrinal, jurisprudencial y también normativa de un interés de tan reciente juridificación, ob. cit. p. 100

[49] Para CANOSA USERA, al proclamar los derechos sociales, aparecen de inmediato las consiguientes dificultades para asegurarlos. En realidad, son mandatos de optimización cuya plena realización depende de la capacidad financiera del Estado para prestar los servicios que las satisfagan. Mientras que los derechos de libertad necesitan únicamente protección del ámbito vital donde se proyectan, ámbito vital que viene dado de forma natural y puede ser protegido de modo inmediato, siendo deducibles, por tanto, pretensiones concretas con la sola apoyatura del precepto constitucional que los reconoce, ob. cit. p. 94.

[50] ESCOBAR ROCA, señala que, "La garantía judicial de los intereses medio ambientales encuentran su concreción en el plano legislativo. La Constitución no puede recoger detalladamente en su texto el conjunto de los mecanismos procesales que han de articularse para la defensa de los intereses que proclama". ob.cit. p. 10