Los mecanismos de protección en garantía de la unidad de mercado como la nueva vía alternativa de recurso
| Autor | Fernando López Ramón |
| Páginas | 535-547 |
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La Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado (en adelante LGUM), tiene por objeto, «hacer efectivo el principio de unidad de mercado en el territorio nacional […] y garantizar la integridad del orden económico»1. Esta Ley no continúa o profundiza en la línea marcada por las anteriores normas como insinúa el preámbulo de la propia Ley, porque esta, a diferencia de la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento europeo y del Consejo, de 12 diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior y de la Ley 17/2009 introduce requisitos y condiciones materiales o sustanciales de acceso y ejercicio2, ya que el núcleo de las exigencias de las citadas recaen fundamentalmente sobre requisitos formales o de procedimiento3.
La LGUM, para asegurar la garantía de la unidad de mercado por él diseñada, ha establecido unos mecanismos de protección de los operadores económicos en el ámbito de la libertad de establecimiento y de la libertad de circulación, tanto en vía administrativa como contencioso-administrativa. Así, en vía
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administrativa la LGUM ha introducido la reclamación a favor de los operadores económicos con el fin de poner de manifiesto vulneraciones de las libertades contempladas en la propia Ley y en vía contenciosa se configura un nuevo recurso contencioso-administrativo especial para el que se dota de legitimación a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC).
La LGUM habilita en su art. 26 un procedimiento en defensa de los derechos e intereses de los operadores económicos por las autoridades competentes4. Así, el operador económico que entienda que se han vulnerado sus derechos o intereses legítimos por alguna disposición de carácter general, acto, actuación, inactividad o vía de hecho que repute que puede ser incompatible con la libertad de establecimiento o de circulación que reconoce la propia LGUM, podrá dirigir su reclamación a la Secretaría del Consejo para la Unidad de Mercado en el plazo de un mes5.
El objeto de esta reclamación puede ser toda actuación6que, agotando o no la vía administrativa, sea susceptible de recurso administrativo ordinario. También podrá dirigirse frente a las disposiciones de carácter general y demás actuaciones que, de conformidad con lo dispuesto por el Capítulo I del Título III de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa (LJCA), pueden ser objeto de recurso contencioso-administrativo. Se trata, así, mediante este mecanismo, de una vía concreta de recurso administrativo específico para conseguir la anulación de cualquier acto, actuación, inactividad o vía de hecho que incurran en alguno de los supuestos que el art. 18 LGUM determina que limitan el libre establecimiento y la libre circulación.
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Esta reclamación se trata de una «nueva alternativa al sistema administrativo de recursos»7o, como lo califica Padrós Reig y Macías Castaño, es una especie de vía administrativa-arbitral de resolución de diferencias8. Pero no es un recurso especial como el que existe en materia de contratación pública, sino una «mediación» o intento de conciliar los distintos intereses implicados9.
Este procedimiento tiene un carácter potestativo, de manera que el operador económico podrá interponer los recursos administrativos o jurisdiccionales que procedan contra la disposición, acto, actuación, inactividad o vía de hecho de que se trate, de manera alternativa o incluso de forma simultánea10.
Pero este carácter alternativo del procedimiento, a la vista de los plazos para la interposición de la reclamación no resulta tan evidente11, ya que en lo que se refiere a los recursos administrativos ordinarios contra actos, el plazo de un mes para interponer la reclamación es el mismo periodo de tiempo que el que se prevé para el recurso de alzada y el de reposición, cuando se trate de actos expresos12. Pero en el caso de producirse un acto presunto, como el plazo se amplía a tres meses, cuando transcurra un mes desde que adquiera efectos el silencio, si bien la reclamación ya no será hábil, durante los dos meses siguientes sí que seguirá abierta la vía de recurso administrativo ordinario.
No obstante, aun tratándose de un acto expreso y del transcurso del plazo de un mes para interponer la reclamación, todavía hay un mes más de plazo hasta completar los dos en los que es posible interponer recurso contencioso-administrativo13.
Por tanto, si se interpone la reclamación pero el órgano no resuelve en el plazo de 15 días que fija el legislador, podría suceder, según si nos hallamos ante un acto expreso o presunto que haya agotado la vía administrativa o no, que el carácter alternativo de la reclamación se ha agotado por considerar inhábil la vía de recurso administrativo ordinario por ser extemporáneo, quedando expedita la vía contenciosa.
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Todavía resulta más dudoso el carácter «alternativo» de este procedimiento, cuando no existe un recurso administrativo contra disposiciones reglamentarias ni contra la inactividad entendida propiamente como tal o la vía de hecho.
En el caso de recursos contra reglamentos, el plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo, de acuerdo con el art. 46.1 LJCA, es de dos meses desde la publicación de la disposición. Este plazo, sí que permite la interposición de la reclamación de forma alternativa14.
En el caso de las inactividades caracterizadas en el art. 29.1 LJCA, el encaje de la reclamación del art. 26 LGUM se complica. El citado precepto de la LJCA articula el recurso contencioso-administrativo sobre la base de una previa reclamación, sobre la que la falta de contestación satisfactoria en el plazo de tres meses desde su interposición permite iniciar el plazo de dos meses para la interposición del subsiguiente recurso contencioso-administrativo. Ante esta situación, podríamos entender que la reclamación del art. 26 LGUM para la defensa de la unidad de mercado sustituye a la contemplada en la LJCA para formalizar la inactividad de la Administración a los efectos de permitir articular un recurso contencioso-administrativo contra la misma, y ello con la circunstancia de que se impone un plazo que la LJCA no establece y con la consiguiente dificultad para establecer el inicio de su cómputo15.
Pero algo similar sucede en supuestos de vía de hecho. El art. 30 LJCA establece que el interesado, de forma potestativa, podrá formular requerimiento a la Administración actuante, intimando su cesación. Si dicho requerimiento no hubiere sido formulado o no fuere atendido en el plazo de los diez días siguientes a la presentación del requerimiento, podrá deducir directamente recurso contencioso-administrativo. Pero en el caso de encontrase ante un supuesto pro unidad de mercado, podría interponerse la reclamación del art. 26.1 LGUM pero durante el primer mes. Esta reclamación vendría a sustituir el requerimiento que con carácter general contempla el art. 30 LJCA aún sin imponerle un plazo específico. En este sentido, Carlón Ruiz afirma que no sería posible articular un requerimiento ordinario y, sucesivamente, aún en el plazo señalado de un mes, la reclamación del art. 26.1 LGUM. Por consiguiente, la reclamación debe entenderse de forma potestativa, como una opción frente a la interposición directa del recurso contencioso-administrativo16.
No obstante, este carácter «alternativo» de la reclamación desaparece cuando, como especifica el apartado 9 del art. 26 LGUM, existan motivos de impugnación distintos de la vulneración de la libertad de establecimiento o de
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circulación. En estos casos, los operadores que hayan presentado la reclamación pueden hacerlos valer, de forma separada, a través de los recursos administrativos o jurisdiccionales que procedan frente a la disposición o actuación de que se trate.
Por tanto, la reclamación del art. 26.1 LGUM se presenta como una vía «prioritaria» para la articulación del motivo de vulneración de las libertades de establecimiento o circulación, siempre y cuando el operador decida utilizar esta vía específica ante el recurso administrativo ordinario o contencioso-administrativo que corresponda. Ante este supuesto, el plazo de presentación del recurso queda pospuesto a la resolución de la reclamación. Por ello, esta reclamación no tiene un carácter previo a la impugnación sino alternativo, ya que se trata de una actuación arbitral que intenta evitar un procedimiento contencioso-administrativo17.
El procedimiento se inicia con una primera fase de admisión donde la Secretaría del Consejo para la Unidad de Merado (SCUM)18revisará la reclamación para comprobar que se trata de una actuación que pueda ser incompatible con la libertad de establecimiento o circulación, pudiendo inadmitirla cuando no concurriesen tales requisitos19. Una vez admitida, la remitirá al punto de contacto correspondiente a la autoridad competente afectada20. Por consiguiente, la SCUM no es el órgano que propiamente resuelve la reclamación, aunque la revisará y, en su caso, podrá inadmitirla. Pero para resolver, el legislador ha diseñado un sistema de cooperación de las autoridades competentes21, las cua-
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les actuarán a través de la «red de puntos de contacto para la unidad de mercado y solución de diferencias»22.
El apartado 5 del art. 26 LGUM realiza una distinción de autoridades competentes atendiendo al criterio del agotamiento de la vía administrativa. Pero esto solo tiene sentido si equiparamos el término actuaciones que utiliza el...
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