Marco teórico del control parlamentario de la seguridad nacional
| Autor | Gustavo González Hernández |
| Páginas | 161-185 |
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En los años setenta nació en los Estados Unidos un modelo de control de las actividades de la seguridad nacional que viene a consolidarse en diferentes países como un control legislativo o parlamentario sui generis.
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Mucho se ha escrito sobre el tema desde una visión de su estructura, sus experiencias y sus deficiencias, pero hasta el momento no se ha explorado el marco teórico que le da vida. Un marco teórico del control parlamentario de las actividades de inteligencia nos obliga a responder básicamente a dos preguntas: ¿qué es el control parlamentario? y ¿por qué es un control sui generis en las actividades de inteligencia para la seguridad nacional?
La primera pregunta nos obliga a explorar cuatro conceptos clave que configuran su marco teórico: división de poderes, control parlamentario, rendición de cuentas y Estado de Derecho. La segunda pregunta requiere a su vez la exploración de dos conceptos: seguridad nacional y transparencia.
El presente ensayo tiene por objeto explorar dichos conceptos con el propósito de comprender cabalmente las peculiaridades que posee el control parlamentario de la seguridad nacional y las actividades de inteligencia, pues la ausencia de un marco teórico que justifique su principal característica, o sea, la supervisión a puerta cerrada, podría generar mayores tensiones a las que actualmente tiene.
El control parlamentario o control legislativo implica la existencia de divisiones del poder, lo cual implica a su vez la existencia de los poderes legislativo y ejecutivo. En consecuencia, el primer concepto de nuestro análisis estará dedicado a la «separación de poderes», lo cual no es del todo sencillo, pues no configura una idea unívoca e incluso en el mundo académico se presentan ciertas ambigüedades, existiendo pocos autores que la definan con precisión, o al menos que expongan sus elementos esenciales (Vile, 2007: p. 12).
Pero ¿qué es la separación de poderes y cuáles son sus características básicas? Para poder responder, partiré de la propuesta de Vile (2007: p. 13), quien hace un análisis de lo que denomina la «doctrina pura» de la separación de poderes, y trataré de enunciar lo que denominaré los tres principios fundamentales y que a continuación detallo:
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El principio de separación formal, lo que implica que el Estado se divida en tres ramas o departamentos, llamados cuerpo legislativo, cuerpo ejecutivo y cuerpo judicial.
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El principio de separación material, lo que implica que a cada rama le corresponda una función que le sea propia, sin que se le permita interferir en las funciones de las otras dos ramas.
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El principio de separación subjetiva, lo que implica que las personas que componen cada una de estas tres agencias deben ser diferentes, sin que se permita que un solo individuo forme parte de más de una rama simultáneamente.
La «doctrina pura» no ha sido ni será aplicada en la práctica, ni tampoco encontraremos autores que la enuncien en su forma pura. El ejercicio de abstracción tiene un fin analítico que nos permite crear un modelo para poder estudiar su evolución, la cual tiene como antecedente más remoto la denominada teoría del Estado mixto. Además de ser su antecedente, le ha impreso ciertas características en la aplicación práctica, por lo que la separación de poderes es en realidad una mezcla de doctrina pura con rasgos provenientes de la teoría del Estado mixto y de la teoría de los frenos y contrapesos.
La teoría del Estado mixto hunde sus raíces en la Antigüedad, encontrándose presente en los primeros estudios políticos. Vile (2007: p. 36) afirma que está basaba en la creencia de que «los principales intereses presentes en la sociedad debían participar de manera conjunta en las funciones del Estado, para evitar que cualquiera de estas partes interesadas impusiera su voluntad sobre la de las demás».
El primero en tratarla fue Platón, quien consideraba que la sociedad estaba basada en un sistema de clases, el cual es un elemento básico de la teoría del Estado mixto. Consideraba que estas clases tenían intereses potencial-mente opuestos, que debían ser armonizados por medio de una estructura constitucional, de forma que cada una de las clases pudiera tener parte en la toma de aquellas decisiones que afectaran a sus intereses (Platón, Leyes IV). Subrayaba la apuesta por la moderación y el compromiso que constituía la base de esta teoría: la concentración de un poder excesivo en un solo lugar —ya sea en la naturaleza o el Estado— conducía a «excesos impropios», y sólo buscando el término medio podía evitarse el ejercicio arbitrario del poder (Platón, Leyes IV). Aseveraba tajante que la democracia y la monarquía eran «las dos formas madre de los estados, de las cuales puede decirse sin duda que derivan las demás», y tanto una forma como la otra eran necesarias en cierto grado (Platón, Leyes V).
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Aristóteles discrepó de la formulación de Platón sobre la combinación de democracia y monarquía, pues consideraba que «la mejor constitución será aquella que reúna los más diversos elementos», o sea, la combinación de democracia, aristocracia y monarquía. También realizó un examen más detenido de la importancia de las clases en la constitución mixta, insistiendo en la influencia moderadora de la clase media y afirmando que la viabilidad de toda constitución mixta dependía de la existencia de una clase media significativa dentro del Estado. Incluso sentenciaba categórico que «dondequiera que se encuentren grandes fortunas al lado de la extrema indigencia... dan lugar a la demagogia absoluta, a la oligarquía pura o a la tiranía; pues la tiranía nace del seno de una demagogia desenfrenada o de una oligarquía extrema» (Platón, Leyes IV).
Polibio, en su análisis de la República romana, desarrollaba esta teoría en mayor grado que sus predecesores. Pero al adaptarla de forma que el elemento «monárquico» fuera representado por los cónsules electos de Roma, abrió el camino para trasformar la teoría del Estado mixto en una teoría de frenos y contrapesos, en la que las agencias del Estado podían no representar a una «clase» diferenciada y aun así constituir, por sí mismas, un control institucional integrado en la estructura del Estado.
La teoría del Estado mixto pone la primera piedra de la construcción teórica de la teoría de la separación de poderes, pues pugna por un diseño del Estado en varias ramas para evitar el ejercicio arbitrario del poder, lo que constituye el principio de división formal. Estas ramas no son depositarias de una función propia, sino representativas de intereses de clase, y su carácter representativo evitaba que usaran su poder de manera perjudicial para los intereses que representaban.
En otras palabras, la teoría del Estado mixto consolida el primero de los tres principios que integran la doctrina pura de la separación de poderes, o sea, el principio de separación formal. Para transitar a la integración coherente de los otros dos principios deben darse dos pasos. El primer paso es la apuesta por que cada una de las agencias tuviera que limitarse al ejercicio de unas funciones dadas. El segundo fue el auge de una rama judicial independiente, pues la teoría del Estado mixto desde su origen y hasta el siglo XVI estaba dominada por el bifuncionalismo del Estado, o sea, la existencia de sólo dos funciones básicas: legislativa y ejecutiva (esta última dividida a su vez en la judicial y ejecutiva).
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Quizá el primer momento histórico en la evolución de la teoría del Estado mixto a la teoría de la separación de poderes fue la transformación de la concepción sobre el origen de las leyes, pues en la Antigüedad dominaba la idea de su origen divino, limitándose los hombres a adquirirlas e interpretarlas: la idea de que las personas podían crear leyes estaba supeditada a la noción del derecho como un esquema fijo e inmutable de costumbres inspiradas por la divinidad, que las personas podían aplicar e interpretar, pero nunca cambiar.
Marsilio de Padua, en el siglo XIV, es quien cuestiona el origen divino de las leyes, con su frase lapidaria: «la causa eficiente, primaria y adecuada de la ley es el pueblo [...] imponiendo o determinando algo que hacer u omitir acerca de los actos humanos civiles bajo pena o castigo temporal» (De Padua, 2009: p. 54). La propuesta de Marsilio de radicar el poder legislativo claramente en el pueblo, rechazando la idea de que las leyes positivas debieran someterse a una ley superior, dotaba al poder legislativo de capacidad real para crear leyes, unas leyes concebidas como mandatos de la autoridad legisladora. El desarrollo de la ley como mandato vino a dar un fuerte impulso para que surgiera un «poder legislativo». Esta visión fue reforzada por la aparición de la moderna noción de soberanía como depositaria del poder para emitir mandatos inapelables (Vile, 2007: p. 28).
Pero las ideas de Marsilio aún estaban enmarcadas por la idea dominante del bifuncionalismo, pues se consideraba que el Estado tenía básicamente dos funciones: legislativa y ejecutiva. Esta última era a su vez entendida como la moderna función judicial, pues «en aquella época resultaba difícil concebir un poder ejecutivo separado de los mecanismos de administración de justicia en los tribunales, ya que, a la sazón, el Estado raramente se relacionaba con los ciudadanos si no era a través de los tribunales y los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley» (Vile, 2007: p. 31).
El primer autor que abordó la necesidad de una judicatura independiente fue el escocés George Buchanan en el siglo XVI, quien se preguntaba «qué debería hacer un ciudadano si el Rey ocupa ilegalmente su granja o una parte de su tierra; ¿debería ceder la tierra, toda...
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