Artículo 67: La prohibición de acumulación de mandatos y del mandato imperativo y la obligación de convocatoria reglamentaria de las Cámaras
| Autor | Pedro de Vega García |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Político Universidad Complutense de Madrid |
| Páginas | 121-146 |
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Dos consideraciones, inicialmente, se imponen en el comentario de este artículo. En primer lugar, que se regulan en él tres materias absolutamente independientes, que guardan mayor relación con otros contenidos del texto constitucional -como tendremos ocasión de precisar- que la que pudiera existir entre ellas. Y, en segundo término, que el alcance jurídico y el significado político de cada uno de los tres apartados es muy desigual. Mientras el apartado 3, por ejemplo, establece una norma desconocida en otros ordenamientos y en nuestra propia historia cons-Page 122titucional, y que por la obviedad de su contenido bien pudiera considerarse innecesaria, el apartado 2 -donde se estatuye la prohibición del mandato imperativo- consagra un principio que, si políticamente está en la base de la democracia representativa, jurídicamente encierra una de las problemáticas más ricas y complejas del actual Estado de partidos.
Precisamente por la independencia en sus contenidos, por el desigual valor y alcance jurídico y político de los tres supuestos del artículo 67, y en el deseo de otorgar el relieve y la significación que merece al apartado 2, desarrollaremos nuestra exposición alterando el orden fijado en el texto constitucional. De esta suerte, realizaremos primero una breve alusión a los apartados 1 y 3, para fijar luego nuestra atención más detenidamente en el problema del mandato representativo, en el que, sin duda, se condensan las cuestiones más significativas del presente artículo.
En orden a la prohibición de la acumulación de mandatos, recogida en el primer apartado del artículo, tres son los puntos a considerar y que exigen un tratamiento por separado:
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La prohibición de la acumulación del mandato de diputado y senador.
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La prohibición de la acumulación del mandato de diputado y el de miembro de una Asamblea de Comunidad Autónoma.
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La acumulación del mandato de senador y el de miembro de una Asamblea de Comunidad Autónoma.
Constituye un principio generalmente admitido en todos los sistemas bicamerales el de que nadie pueda pertenecer, al mismo tiempo, a ambas Cámaras. La explicación y fundamentación de dicho principio es la misma que sirve de base legitimadora a la estructura parlamentaria bicameral. Como es sabido, en un Estado unitario democrático el bicameralismo encuentra su justificación en el hecho de que las segundas Cámaras se presentan como Cámaras de enfriamiento, de reflexión y de contrapeso que evitan decisiones precipitadas y aventuradas del Poder Legislativo. Por el contrario, en un Estado federal o regional, las segundas cámaras aparecen como una necesidad para hacer valer -frente a la representación abstracta de los ciudadanos como miembros del Estado central- los derechos e intereses de los Estados Federados o de los Entes Territoriales 1. En cualquier caso, en uno y otro supuesto, la razón de ser del bicameralismo caería por su base si las mismas Page 123personas pudieran simultáneamente pertenecer a las dos Cámaras. En definitiva, se trataría de una duplicación inútil de la voluntad popular que, como en su momento ya advirtieron SIEYÉS y FRANKLIN, para lo único que serviría sería para entorpecer y retrasar innecesaria y gratuitamente el trabajo legislativo 2.
Por considerar la prohibición de la acumulación de mandatos un corolario lógico y una exigencia de la propia estructura parlamentaria bicameral, nada tiene de particular que la mayoría de los textos constitucionales estimen innecesaria su regulación y guarden silencio sobre la misma. No es éste el caso de la Constitución española, que, siguiendo el ejemplo del artículo 65 de la Constitución italiana de 1947, confiere un rango normativo máximo a una problemática que es en el ámbito de la legislación electoral donde tiene su natural acogida y donde, en última instancia, debe ser planteada y resuelta.
Por lo común, en el Derecho electoral comparado, la prohibición de la acumulación de mandatos se articula entre las causas de incompatibilidad. "Le problème - dice AMELLER 3- du cumul entre certaines fonctions politiques constitue un aspect important du régime des incompatibilités." Siguiendo este mismo criterio, la legislación electoral española (Ley Orgánica del Régimen Electoral General de 1985, art. 155.3) considera que "el cargo de diputado es incompatible con el cargo de senador". Sin embargo, la cuestión no es tan simple como a primera vista pudiera parecer. La falta de una definición precisa de las causas de inelegibilidad e incompatibilidad, tanto en el artículo 70 de la Constitución como en las normas electorales vigentes, obliga a realizar unas mínimas consideraciones sobre las inelegibilidades y las incompatibilidades parlamentarias. Máxime cuando las consecuencias que de unas y otras derivan son claramente diferentes.
La inelegibilidad supone la imposibilidad de poder concurrir como sujeto pasivo a la relación electoral. Con ella se trata de evitar que determinadas personas, por los cargos o posiciones que ocupan, aparezcan en situaciones de ventaja en las campañas electorales o puedan constreñir la libertad de determinados grupos electorales. Su ratio descansa, como señalan MARTINES, MORTATI, TOSSI, etc., en la defensa de los principios de igualdad y libertad 4. La incompatibilidad, por el contrario, se refiere al impedimento para poder acceder a la condición de parlamentario que tienen aquellas personas que, siendo válidamente elegidas, ocupan otros cargos que se considera que pueden menoscabar el libre y eficaz ejercicio del mandato. Su ratio nada tiene que ver con la libertad e igualdad como principios del proceso electoral, sino con la libertad como principio inspirador de la actuación parlamentaria y que se halla constitucionalmente protegido con la prohibición del mandato imperativo 5.
Planteadas las cosas de este modo, es claro que las causas de inelegibilidadPage 124son más amplias y producen efectos jurídicos mayores que las de incompatibilidad. Si la incompatibilidad se subsana con la renuncia al cargo extraparlamentario, una vez celebrada la elección, la inelegibilidad lo que presupone es la imposibilidad de concurrir a la elección y, por tanto, de obtener el mandato. Lo que significa que el establecimiento de causas de inelegibilidad entra de lleno en la regulación de un sistema de limitaciones a un auténtico derecho público subjetivo reconocido en el artículo 23 de nuestra Constitución, como es el derecho a acceder a los cargos públicos. Con ello se quiere indicar que, justamente, por tratarse de la limitación de un derecho, las inelegibilidades deben interpretarse en sentido restrictivo y, como es obvio, en ningún caso por analogía 6.
Sin embargo, aunque el artículo 70 de la Constitución remita a la legislación electoral y en ésta se hable de "la incompatibilidad entre el cargo de senador y de diputado", es lo cierto que, conforme a la actual normativa, la acumulación de mandatos puede situarse tanto entre las causas de inelegibilidad como de incompatibilidad. Así se deduce de la lectura de los artículos 154 y 155 y siguientes de la L.O.R.E.G. de 1985.
Colocar la acumulación de mandatos entre las causas de inelegibilidad significa proyectar el clásico principio de incompatibilidad, cuya ratio no es otra que la justificación del bicameralismo, en unas perspectivas nuevas. La inelegibilidad aparece entonces como el único medio a través del cual pueden hacerse efectivas las causas de incompatibilidad. De poco serviría declarar incompatibilidades por razones estructurales y de independencia institucional entre ambas Cámaras si luego, en la mecánica electoral, el status de diputado pudiera condicionar la elección para senador, o a la inversa.
El problema, que ha tenido en Francia notables repercusiones, a raíz de varias sentencias del Consejo Constitucional, a propósito de la interpretación del artículo 134 del Código Electoral 7, posee también entre nosotros una importante relevancia. Y no tanto a la hora de juzgar el significado de la prohibición de la acumulación de mandatos entre diputado y senador, sino en el momento de estudiar los otros supuestos comprendidos en el apartado 1 del artículo 67, como veremos a continuación.
En el Derecho comparado, donde rige el principio de la prohibición de la acumulación de los dos mandatos entre ambas Cámaras, es frecuente, en contrapartida, admitir la compatibilidad entre la condición de parlamentario y la de miembro de las Asambleas de los Entes Territoriales menores. Los casos, por ejemplo, de Brasil, donde la incompatibilidad se extiende a cualquier tipo de Page 125mandato -federal, estatal o municipal-, o de Italia, donde los parlamentarios no pueden ser miembros de los Consejos regionales, constituyen simples excepciones a una regla común. Es precisamente en esta vía de la excepcionalidad donde nuestro ordenamiento coloca también a los diputados del Congreso, al establecer el artículo 67 que nadie "podrá acumular el acta de una Asamblea...
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