Mandatos humanitarios y acción militar en las operaciones de paz de Naciones Unidas : ¿soldados y ONG?

AutorDra. Julia Gifra (con la colaboración de Susana Beltran)
Cargo del AutorProfesoras de derecho internacional público. Universidad Autónoma de Barcelona
Páginas103-141

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1 La dimensión humanitaria del mantenimiento de la paz
1. 1 La vinculación entre las cuestiones humanitarias y la noción de amenaza a la paz

La etapa posterior a la guerra fría se caracteriza por un aumento y transformación de los conflictos armados y por la reactivación del sistema de seguridad colectiva, a través del renovado papel del Consejo de Seguridad en la gestión de numerosas crisis que tienen lugar en este periodo.

Muchos de los conflictos que se suceden desde 1991 hasta la actualidad han situado las cuestiones humanitarias en un plano prioritario, y se han caracterizado por la mayor vulnerabilidad de la población civil que, con frecuencia, se ha convertido en un fin principal de la acción militar de los grupos armados, estatales y no estatales, y ha sido utilizada como

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objetivo directo1Por otro lado, la acción humanitaria se ha visto obstaculizada de forma deliberada impidiendo el acceso a las víctimas, atacando a los agentes humanitarios y a los convoyes A veces, este acceso humanitario se ha visto dificultado por las condiciones de inseguridad generales que ha hecho imposible cualquier acción, pero en otros casos, ha sido por la falta de capacidad o de voluntad para concederlo de las partes.

De esta forma, en muchos conflictos armados de la década de los noventa y también en algunos contemporáneos, la violencia contra las personas ha alcanzado cotas inusitadas de crueldad, y las limpiezas étnicas, los genocidios, las violaciones de mujeres y niñas, los desplazamientos forzosos o las crisis de refugiados y desplazados han sido y son, todavía, prácticas frecuentes2En estas circunstancias es indudable que el elemento humanitario ha cobrado una mayor relevancia y, aunque no puede decirse que sea un fenómeno nuevo3, si cabe considerar que desde la década de los noventa ha adquirido una dimensión propia y un gran protagonismo en el ámbito del mantenimiento de la paz y en la esfera internacional4De ahí que esta década se haya calificado como una era verdaderamente humanitaria5, asociada también al debate sobre el uso de la fuerza con fines humanitarios que ha adquirido un gran protagonismo, y que sin ser una cuestión nueva, aparece en la agenda contemporánea como un tema esencial.

En este contexto, la implicación del Consejo de Seguridad no sólo en la gestión y resolución de los conflictos, sino también en materia de protección de derechos humanos y derecho internacional humanitario ha sido uno de los cambios más significativos de esta etapa Ciertamente, los déficit de los mecanismos existentes y la falta de protección han motivado nuevos planteamientos que se han concretado en la actuación del Consejo en

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una dimensión humanitaria, con la adopción de distintas medidas de protección entre las que destaca, de forma singular, la incorporación de mandatos humanitarios en las opera-ciones de paz de Naciones Unidas, que además, con frecuencia, han quedado autorizadas para hacer uso de la fuerza, en una extensa utilización del Capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas Cabe precisar aquí que a lo largo de este artículo se adopta la expresión de operaciones de paz de Naciones Unidas como noción genérica, para aludir al conjunto de operaciones desplegadas bajo la autoridad de Naciones Unidas y que están formadas, según los casos, por boinas o cascos azules.

Con todo, la expansión de esta práctica relativa a los mandatos humanitarios y su protección coercitiva a través de operaciones de paz viene precedida por la ampliación de la noción de amenaza a la paz, que deja de entenderse únicamente como una ausencia de conflictos armados e incorpora una dimensión social en la que las personas ocupan un lugar fundamental Sin duda, la noción de seguridad humana se ubica en esta perspectiva amplia de lo que hay que entender por amenaza a la paz, y ello explica que un genocidio, una limpieza étnica o cualquier otro crimen contra la humanidad sirvan en la calificación de las amenazas a la paz y sean el detonante de las autorizaciones del Consejo de Seguridad para hacer uso de la fuerza con fines de protección humanitaria.

1. 2 La incorporación de mandatos humanitarios en las operaciones de paz de Naciones Unidas
1.2. 1 Evolución

Algunos autores han señalado que las funciones humanitarias siempre han estado presentes en las operaciones de paz de Naciones Unidas, y que éste no es por tanto un fenómeno nuevo ni propio de los años noventa6De hecho, se pueden citar algunos casos ilustrativos del periodo de la guerra fría, como por ejemplo, la UNEF I y la UNEF II, que aportaron su contribución logística para las tareas de distribución de suministros básicos e instalación de cocinas populares También otras operaciones como la ONUC en el Congo, en los años sesenta, organizó la evacuación de civiles de algunas de las zonas de combates y se encargó, asimismo, de la protección de algunos campos de refugiados La UNFYCIP en Chipre distribuyó asistencia humanitaria a los refugiados7, y la APRONUC en Camboya

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repatrió y reasentó a refugiados y desplazados internos, y colaboró en la reconstrucción de infraestructuras básicas del país8.

De este modo, es cierto que en muchas de las operaciones de paz de los anos setenta y ochenta el elemento humanitario estuvo presente Ahora bien, hay que entender también que en todas ellas las funciones humanitarias se incorporaron como una cuestión de facto, como respuesta a unas circunstancias concretas, pero no como una parte estructurada de su mandato, ni como un conjunto de tareas esenciales en el conjunto de funciones que desempeñaban, sino como algo puntual.

No fue hasta la UNIFIL en Líbano cuando, por primera vez, el Consejo de Seguridad encomendó formalmente un mandato en materia de asistencia a la población civil a una operación de paz, mediante la Resolución 511 (1982), de 18 de junio, aún si, dicho mandato tampoco representaba una mandato importante ni destacado en el conjunto de funciones de aquella misión, sino que era algo complementario y accesorio al mandato principal.

Con estos precedentes, cabe entender que la incorporación formal de mandatos humanitarios que si ocupaban un lugar central en el seno de operaciones de paz se plan-teó especialmente a partir de la crisis de la antigua Yugoslavia, en la que la UNPROFOR se caracterizó, entre otras cosas, por el protagonismo de su mandato de protección de zonas seguras, al que finalmente, se asoció un uso de la fuerza coercitivo La UNPROFOR representa, por tanto, el punto de partida de una práctica que se extiende en la década de los noventa hasta su consolidación actual y que consiste en la asignación de mandatos humanitarios fundamentales para el desarrollo de toda una operación de paz, y a los que, con frecuencia, se establecen autorizaciones del Consejo de Seguridad para su protección coercitiva.

Desde entonces han sido muchas las operaciones de paz a las que se han asignado mandatos humanitarios, que han abarcado un amplio numero de funciones y que han consistido en distintas tareas como la reintegración y movilización de combatientes (p ej UNOMIL en Liberia, MONUA en Angola), la formación y capacitación en derechos humanos (UNMISTAH en Haití), las remoción de minas antipersonal (MINUEE en Etiopía y Eritrea, UNAVEM III en Angola), la protección de la población civil (UNPROFOR en la ex Yugoslavia, UNAMIR en Ruanda, MINURCAT en Chad y República centroafricana), las crisis de refugiados y desplazados (UNMIK en Kosovo, UNAMSIL en Sierra Leona), o el facilitar la prestación de asistencia humanitaria (UNMIS en Sudán).

Cabe subrayar que la incorporación de estos mandatos ha representado un avance en cuanto a la protección de la población civil, y de hecho, incluso, algunos autores sitúan las operaciones de paz dentro de los mecanismos de protección del sistema universal de

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derechos humanos de Naciones Unidas9Estas operaciones suelen plantearse en contextos complejos que requieren el establecimiento de misiones amplias y multidimensionales, también denominadas operaciones de segunda generación. Algunos autores como Escobar Hernández las califican también de "operaciones de paz de concepto integrado"10, ya que afirma esta autora que estos elementos, en particular, de nuevos mandatos, dotan a estas operaciones de una dimensión compleja a la vez que integradora, reflejada en una estructura múltiple y en una composición basada en distintos componentes, que ya no son únicamente militares, sino también de derechos humanos, de justicia, de ayuda humanitaria, sobre la base de modelos de coordinación y cooperación necesarios para el éxito de las mismas11.

Ahora bien, pese a que la incorporación de mandatos humanitarios es un avance importante, también es cierto que muchos conflictos han demostrado que tales mandatos pueden resultar insuficientes ante la brutalidad de los ataques y violaciones que pueden llegar a cometerse contra la población civil Así por ejemplo, algunos conflictos como los de Somalia o Ruanda son ilustrativos del nivel de violencia ejercido sobre las víctimas De hecho, como señaló Kofi Annan la expansión de víctimas alcanzó en éstos y en otros conflictos una dimensión alarmante ya que muchos de ellos fueron "brutales" y se...

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