La Llei Marc italiana des de la perspectiva espanyola

Resum

---

1. Determinació de les lleis bàsiques i de les lleis marc en general. 1.1. Lleis marc vigents a Itàlia. 1.2. Potestat reglamentària i poders de l'executiu en l'àmbit de la potestat legislativa concurrent. 2. Òrgans que regulen actualment les relacions Estat-regions a Itàlia. 2.1. Conferenza Stato-Regioni e Conferenza dei Presidenti. Conclusions.

Text

---

Munoz Machado, Santiago, Las potestades legislativavas Comimidades Autonomas, Civiras, Madrid, 1981, 2.° edició, pàg. 114. Aja, Eliseo i altres. El sistema jurídico de las Comunidades Autonomas, Tecnos, Madrid, 1985, pàg. 142. La potestat (o autonomia) regional italiana por ser exclusiva (o primària), compartida (o concurrent) o in-regrativa. Aquestes tres categories es dedueixen després de realitzar una curosa comparació enrre els Estatuts regionals especials i el Títol V de la Constitució; les úniques regions que posseeixen els tres tipus de potestat són la Sardegna, el Trentino-Alto Adige i Friuli-Venezia Giulia, mentre que l'Estatut de la Val d'Aosta no preveu competències compartides i Sicília té una potestat de tipus exclusiu sobre algunes matèries i una potestat ohíbrida» (vegeu Paladin, Livio, Diritto Regioaale, Padova, Cedam, 1985, pàg. 68) sobre la resta. Les altres quinze regions, conegudes amb el nom de regions "ordinàries», tenen competències que han de compartir, segons l'article 117 de la Constitució, amb el legislador estatal, ja que només poden ser exercides «nei Limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Sraro». En efecte, des del principi i per part de la doctrina (abans que pel mateix legislador), l'article 117 s'ha interpretat sota la influència de la necessitat (tàcita) d'adoptar un tipus de llei que determini el marc dintre del qual hauran de legislar les regions. En aquest sentit, aconsellem la lectura de Paladin, ap. ús., pàgs. 92 i 93- Pel que fa a aquesta qüestió, vegeu allò que hom havia previst en l'article 2 de la LIOHPA. Semblen favorables a aquesta interpretació Tornos, Joaquín, Aja i altres, op, cit,, pàg. 142 i ss.; Garrido Falla, «El desarrollo legislativo de las normas bàsieas y leyes marco estacales por las Camunidades Autónomas», R.A.P. 1981, pags. 11 a 32, encara que aquest autor parla d'una superioritat jeràrquica de la norma estatal sobre l'autònomica, per la qual cosa deixaria de ser una competència legislativa concurrent. Són contraris a aquesta interpretació García de Enterría, « La significación de las competencias exclusivas del Estado en et sistema autonómico», Ret>. Dir. Constitucional, 1982, pàgs. 63 a 93 i Muñoz Machado a Derehco pibVtco dt las Comunicades Amànomas, I, Civitas, Madrid, 1982, pàg. A 17 i ss. Aquest autor va canviar de parer després d'algunes sentències del Tribunal Constitucional ja que és molt diferent el seu plantejament en un treball anterior (Las porestades..., pag. 99) Això explica el gran interès que han demostrat fins ara les Comunitats Autònomes pet a establir una interpretació definitiva d'allò que cal entendre per bàsic perquè, sens dubte, és més interessant legislar sobre planificació econòmica general (149.1.6) o mitjans de comunicació (149.1.13) que sobre artesania (148.1.12) Cuocolo, Fausto, Le leggi cornice mi rapporti Ira Satato t Regioni, Milà, 1967, pàg. 2. Muñoz Machado, Der. Publico..., pàg. 421. Paladin, Livio, «Le Regíoni oggi», Le Regioni, 1985, vol. I, pàg. 10 «...per un versa, leggi del genire (es refereix a les lleis marc) sono assai difftçili da elaboraré in quanta il Parlamento non ii muove mai al solo scapa di riparlirt tal piano verticale le tomptunze legislotive dello Stalo e delií Regioni ma opera timitatamenle a/te malerie da riordinare ralla laro losiattia componendo e soddisfacendo inlertssi ben spanersi da quilli pubblici, sia cmtrali che locati. Cuocolo, Leleggi..., pàgs. 30a 38. Bartole, Sergio, «Articula 117», Commutaria delia Costitttzitme a cura di Giuseppe Branca, Bolonya, 1985, pig. 154; Paladin, Le regioni, pàgs. 10-11 «.../f leggicornice che puré sono itate appnvate in questn ultimo període (...) non baitno certamente formato una panacea, dut pitnlo di visla delle Regioni a stasulo ordinario ma sono spesso cotwertite in cttmicie di forza vista la minuziosissima regolametilazwm da ast Habilita, ehe tsndt a cenfondere i viri principi fon norme di delaglio...». Sentència 97/1974: 'La regione netl'esertixio della sua potestà legislativa roncorrpite in matèria tributaria ntm è lennts infatti a ripitere pedissequamente le norme delia legislazione dello Slttlo, dovendo qittsta solo risptttare i principi e gli interessi gentrali ctii questa si informa e Sui quindi introduiré qtulle variazioni utili ad adúttare le leggi nalionali alle speciali necessità del suo terrilorio·. Sentència 71/1982. Sentència 10/1980(en matèria d'ocupació estatal): »... l'llimited di princpistantei'autonomia regionale, non comporta íhe il legislatore regionale dtbba necestariamente uniformant all'arsicolazione delle tradhionali carriere (direitiva, di emano, eserutiva, ausiliaria) qtiali ristiltam dallo stattiio degli impiegati rívili dello Stalo, di cui al D.P.R. 10/1/1973 núm. 3» (En aquest sentit, vegeu l'article «La giurispfudcnza delia Corte Constitu2ionale sui rapporti tra Stato e Regioni dal luglio 1981 a! luglio 1986: linee di tendenzae problemï aperti» d'Augusr Cerri, Le Rtgioni, núm, 1/2, 1987). Citada per Paladin, Dir. regionale..,, pàg. 104. Cuocolo, Leltggi..., pàg. 449 «.. .el sembra preferibile (...) defmirt la legge cornice, per í'aspttto qui esaminau, comefonle slntmemale nel senso cbt tsso, pur avendo un contenuto materiale acquhtaper certi aípetli un signifiíato Wganhtativo net confronti delia potestà legislativa regionale in quanta tonstribuisce a determinaré i modi di esplitazione di tale potestà'. Ja que, en efecte, una bona quantitat de normes principi estan escampades en d'altres lleis, desconnectades entre si i que, per tant, no permeten una reglamentació ben estructurada i completa sobre les matèries a les quals es refereixen (exemp., article 10 de la Llei 24/1/1978 núm. 14; article 25 de ta Llei 5/8/1978 núm. 457) El contingut de hi qual, malgrat l'encapçalament de la llei, no fa dubtar del seu caràcter de llei marc. Bertolissi, Mario, «La Jegge quadro sullacontabilità regionals», Lt Rigwni, 1981, vol. I, pàgs. 34 a 45. Confronteu l'article 99 del D.P.R. amb l'article 4 de la Llei 27/12/1977 núm. 968 sobre la caça. Sobre aquest tema, Piiietti, Franco, «La legge quadro sulla caccia», Le Reghii, 1981, vol. I, pàgs. 46 a 70. Sobre aquest aspecte, Munoz Macl·iado, op. dl., pàg. 423, no hi està d'acord. Diu el següent: «...o mi jilició na (j por tafiío esta una combinarien excepcional f... J sinó discrecional que (...) puede convertint en ürdtttarra...» Desiderio-Torchia, I raccordi tra Stalo c Regioni, Giuffrè, 1987, pàg. 17 (a propòsit deia Llei 984/1977) »., .Quanío al funzionamenio del le procedim di ratfordo, quate íono State di fatta precedute ed affiancate da incontri informali tra minislero (minislro. sot/osegrelari. isperti e futtzionari) e rappresentanli (assessori, espcrti, fiinzionari) delit regioni tbe sono siate le sedi effetsive di discussione suí documento di piano rtddtto dal minisiero»; i p. 40 «Nell compissso sembra quindi cbt neliaiselto previsíg dalla tegge 21711983 convivano etemenü propri di due modelli spantrsi, uno piú acentuatamtnte collaèoralivo (...i i l'altro piu tradizhnale (coordiiamento seltorializzatto, limilalo agli tsecusivi, controlin suH'utiïtzzo dei fundi). TanSe l'esegesi delle not/ire quanto l'esame delia prima attuazione delia legge quadro sembrano pemtettere di condudere per una prevalenza dtgli elemenii del prima mudélh sa quttii del secondú ». Cammdli, Marco, L·i Regioni. 1981, pbg. 1.174 «...risulta cm sufftcitnle chisrezza cbe ntl suo funzimaments il C.S.N. tende a perden (tpecieper il Mezzogiornoï ilproprio rrtoto di organo di collaborazione Stato Regioni (...) e riscbia di scrivolare sui piano indinato de/le relaziosi sitidacali, categoriali e burocratithe, ceriamente estranee alia propria vocazionc...» Llei per al «Coordinamento delle politiche, riguardanti l'appartcnenza dell'halia alle Comunità europee ed adeguamencodell'ordinamenco interno agli acci normativi comunitari.» Llei 11/5/1987 núm. 183, article 12: 'IIGoverno (...)predisponenetpià brevttempopossibileil relativodisegnodi Itgge nel quele sono stabilite per le materie attribuite alle regioni le necessarie norme di principio, e viene indicato te per specifiche maierie già disciplinalt con legge enen coperte da riserva di legge, l'atluazime ncH'ordinammlo interno delle raccmanda-zioni o direltive comunitaris debba awenire nei modi di cui allarl. i I, article 14.2: "Con decreto del Pnsidenle del consigtio dei Mittistri o del Ministre da Ini dilegato (...) verranno stabilite le norme di attuazione delle direllivs di cm al comma /•; article 15.1; «U Governo i delegato ad emanaré (...) le norme necessarit per dare aituazione alle direttive delia CEE indicats negli elncbi • B» e "C» allegatia/la presente legge...' (es refereixen a l'agricultura, la sanitat i la tutela de l'ambient). Bartole-Mastragostino-Vandelli, I aulmomie territoriale, II Mulino, Bolonya, 1984, pàg. 129 i ss. Bartole-Mastragostino-Vandelli, op. cil., pàg, 131. En aquest sentit recomanem la lectura del llibre escrit per Desideri i Torchia que ja hem esmentat. Barile, Paolo, tema: Conferenza Presidtnci regioni-governo, Atti del Seminario-dibacrito «Le Regioni verso le riforme istituzionali», Venècia, 18-19/5/1982, pubblicato sui Qualeni del CISNEDO, Roma. Scudiero, Michele, tema: Le leggi cornice. Atri del Seminario-dibattito «Le Regioni verso le riforme institucionali».1. Determinació de les lleis bàsiques i de les lleis marc en general
    1.1. Lleis marc vigents a Itàlia
    1.2. Potestat reglamentària i poders de l'executiu en l'àmbit de la potestat legislativa concurrent
2. Òrgans que regulen actualment les relacions Estat-regions a Itàlia
    2.1. Conferenza Stato-Regioni e Conferenza dei Presidenti
Conclusions

 

[Página 137]

En efectuar un estudi sobre les possibles aplicacions de la llei marc en l'ordenament jurídic espanyol, sembla obligat de prendre com a punt de partida l'article 150.1 del text contitucional de 1978, el contingut del qual -recordem-lo- és aquest: «Les Corts Generals, en matèries de competència estatal, podran atribuir a totes o a algunes de les Comunitats Autònomes la facultat de dictar, per a elles mateixes, normes legislatives dins del marc dels principis, bases i directrius fixats per una llei estatal. Sens perjudici de la competència dels tribunals, en cada llei marc s'establirà la modalitat del control de les Corts Generals sobre aquestes normes legislatives de les Comunitats Autònomes». Amb tot -segons Mufíoz Machado[1]-, «la expresión 'ley marco' en este ultimo caso (fa referència a l'article 150.1) se ha utilizado en un sentido inespecífico, que no se corresponde con el típo de ley acufiada por la legislación y doctrinas europeas». Aquesta observació esdevé ineludible quan realitzem, com en aquest cas, una comparació entre la llei marc espanyola i la «legge quadro» italiana perquè, en primer lloc, l'article 150.1 implica una «ampliació ex-trastatutària»,[2] facultativa de l'Estat, de les competències autonòmiques, mentre que a Itàlia, encara que la Constitució no hagi previst expressament la llei marc, aquesta és l'únic instrument amb el qual hom pot desenvolupar correctament la potestat legislativa, que comparteixen l'Estat i les regions ordinàries,[3] sobre le matèries que s'indiquen a l'article 117 del text constitucional[4]

Per poder enfocar bé la comparació de què tractem cal, doncs, que, en segon lloc, ens situem en un altre article de la Constitució de 1978, el 149-1- La raó n'és que, encara que el constituent hagi assenyalat en aquest article les matèries que són de

[Página 138]

competència exclusiva de l'Estat, nombrosos apartats seus pteveuen l'exclusivitat legislativa estatal només sobre les «bases» (o la «normativa bàsica» o la legislació-base «sens perjudici» d'allò que estableixin les Comunitats Autònomes) de matèries determinades, mentre que llur «desenvolupament» és competència del legislador autonòmic.[5]

És a dir, ens trobem davant d'una «repartició» de competències similar a la que es desprèn de l'article 117 de !a Constitució italiana. Malgrat això, la doctrina espanyola es troba molt lluny d'assolir la unanimitat[6] sobre la utilització de la llei marc com a instrument principal de legislació bàsica i el Tribunal Constitucional ha fomentat, sens dubte, les discrepàncies en aquest punt amb algunes de les seves sentències. Però, d'això, en parlarem més endavant.

Abans hem esmentat les similituds que existeixen entre l'article 149-1 (CE) i l'article 117 (Cl). Ens falta dir-ne ara les diferències, que es refereixen principalment a la relació de matèries: és molt més àmplia la de l'article 149, tant pel que fa a la quantitat com a la qualitat.[7] L'article 117, en canvi, preveu les úniques matèries legislables per part de les regions ordinàries (en realitat, ben poques), sempre que aquestes respectin els principis fonamentals que l'Estat hagi establert sobre les dites matèries.

A més a més, segons l'article 148 de la Constitució espanyola de 1978, algunes d'aquestes matèries (com l'artesania i el turisme) es troben sota la potestat exclusiva de les Comunitats Autònomes, mentre que a Itàlia són compartides.

1. Determinació de les lleis bàsiques i de les lleis marc en general

Segons una coneguda definició de Cuocolo, la «iegge quadro» italiana és l'instrument amb el qual es realitza una «riparlizione di competenza su una stessa matèria, fra almeno e di regola due fonti equiordinatt, delle quali una è abilitata a porre la disciplina piu generale, o di principio, mentre l'altra stisseguente, può e deve porre l'ulteriore disciplina per lo piu di dettaglio».[8]

Com que a Espanya no existeix una definició clara d'allò que cal entendre per legislació bàsica i s'està molt lluny d'una concepció formal de la llei que la contingui, és impossible de considerar la llei marc igual com es concep a Itàlia. Aquest país va tenir moltes dificultats quan va haver d'utilitzar la «Iegge quadro»; més encara, fins ara només ha servit com a punt de partida d'un debat doctrinal ampli i inesgotable,

[Página 139]

mentre que ben poques vegades ha fet d'instrument d'una aplicació correcta per part del legislador en l'àmbit de les relacions entre l'Estat i les regions. Abans, però, d'assenyalar algunes de les causes d'aquest «oblit» legislatiu, és millor fer una breu síntesi de la situació espanyola.

Efectivament -com ha escrit Munoz Machado[9]-, les declaracions principals del Tribunal Constitucional en matèria de bases i de legislació bàsica són quatre:

1) Que les bases «no tienen nada que ver con la delegación legislativa de que tratan los artículos 82 y 83 de la Constitución, ni se identifican con las leyes marco reguladas por el articulo 150.1 CE».

2) Que «dado el caràcter fundamental y general de las normas bàsicas, el instrumento para establecerlas con posterioridad es la ley. Sin embargo puede haber algunos supuestos en los que el Gobíerno podrà hacer uso de su potestad reglamentaria para regular (...) algunos de los aspectos bàsicos de una matèria determinada» (Sentència 28 de gener de 1982, núm. 1).

3) Que «las Cortes deberàn establecer que es lo que haya de entenderse por bàsico».

4) Que la noció de bases «ha de ser entendida como una noción material» (Sentència 28 de juliol de 1981, núm. 6).

Sens dubte, aquestes declaracions ens allunyen d'una possible aplicació de la llei marc, tal com es fa a Itàlia, per al desenvolupament dets apartats de l'article 149.1 que parlin de «bases» o de «normativa bàsica», etc. Se'ns planteja ja el primer problema perquè així s'impedeix la determinació jurídica d'allò que és la legislació bàsica per tal com, en tractar-se d'un concepte material, hom pot considerar-ho toc, i alhora res, com a bàsic.

Des d'aquest punc de vista, la situació italiana se'ns presenta diferent i, dintre del que cap, més clara. Una mica més amunt dèiem que són múltiples les causes de l'escassa aplicació de la «legge quadro»: la constitució tardana de les regions ordinàries, la manca d'un impuls «regionalista» que exigís l'emanació d'aquestes lleis a partir del darrer decret de 1977 de traspàs de competències;[10] l'absència d'interès per part d'un Parlament que «mai no es mou quan allò que és posat en joc és una simple reparrició vertical de competències legislatives entre l'Estat i les regions»;[11] i d'altres causes que no val la pena d'esmentar.

Una altra causa important fou la problemàtica que va sorgir al voltant d'allò que calia entendre per principis fonamentals i quina naturalesa jurídica tenien aquests principis. Fa molts anys (1976) que Cuocolo va intentar d'oferir una resposta global a tots dos problemes; pel que fa al primer, els principis fonamentals han de ser considerats tanc normes jurídiques con normes programàtiques i, per tant, subordinades a rebre un desenvolupament més detallat per part de les regions.[12]

[Página 140]

Sergio Bartole és un altre autor que s'ha ocupat molt d'aquest tema. Opina que «dalle leggi cornice sin qui adottate risulta una nozione moltó varia di principio, oscillante fra le indicazioni di indirizzi moltó larghi e poco determinaci e invece, la scacuizione di regole puntuali e dettagliate».[13]

Al seu torn, la jurisprudència constitucional no ha servit de gaire ajut, ja que, fins i tot entre les sentències més recents, no aconseguim crobar-hi un concepte dar de principi; tan sols definicions particulars sobre casos particulars.

En aquest sentit, ens sembla que serà útil recordar breument les que més i amb més encert s'han ocupat d'aquest tema. La primera és la Sentència 97/1974, on el Tribunal va afirmar que s'ha de concedir a les regions la facultat d'introduir en l'àmbit regulat per t'Estat «les variacions que calguin per tal d'adaptar les lleis nacionals a les exigències especials de llur territori prop:».[14] En la segona, Sentència 7/1982 (i també en la Sentència 70/1980), el Tribunal declara que els principis sempre s'han de referir a les modalitats per a l'exercici de la potestat legislativa regional i de cap manera no poden incloure o excloure sectors lligats a aquesta matèria.[15] Finalment, en la Sentència 10/1980, el Tribunal estableix que les normes principi (...) es dedueixen per mitjà de totes les lleis estatals que regulin les «relacions d'ocupació».[16]

Per descomptat que fins avui no hi ha hagut cap llei marc sense normes de «detall» i Ja causa principal d'això cal atribuir-la a la dificultat que comporta teoritzar un principi sense deixar-se caure en un detall.

Ara bé, si prenem com a punt de referència la definició de Cuocolo, ens sembla molt intel·ligent i molt adient la proposta avançada per la comissió parlamentària permanent per als afers regionals en la sessió del dia 27 de gener de 1982, el contingut de la qual era més o menys aquest: tota llei marc hauria d'incloure la «contestuale approvazione in Parlamento di due norme distinte, recanti sia i principi generali (...) sia le disposizioni di dettaglio suscettibili di dare attuazione a tali principi qualora, entro un congruo termine prestabilito, le singole regioni non abbiano emanato le norme di loro competenza».[17] Efectivament, el «detall» seria molt més útil com a estímul per al legislador regional i no com a limitació a la seva potestat. En aquest sentit, si considerem el segon problema plantejat, la funció instrumental pròpia de tota llei marc esdevindria indubtable.[18]

[Página 141]

1.1. Lleis marc vigents a Itàlia

A Itàlia és possible de saber quantes lleis marc existeixen, per bé que el seu nombre exacte varia segons el criteri que hom emprí per a identificar-les, ja que, a més de les que expressament s'autodefíneixen com a lleis marc (utilitzant l'expressió «legge quadro» o d'altres com «principis fonamentals», «principis generals» o «normes de principi»), també podrien considerar-s'hi altres lleis que continguessin algunes normes principi.[19]

Deixant de banda les qüestions formals i després d'una recerca acurada entre les (massa) nombroses lleis que governen la societat italiana, podem dir que les lleis marc vigents a Itàlia són aquestes:

Llei 19/5/1976 núm. 335 («Principi fondamentali e norme di coordinamento in matèria di bilancio e di contabilita delle Regioni»)

Llei 27/12/1977 núm. 968 («Principi generali e disposizioni per la tutela delia fauna e la disciplina delia caccia»)

Llei 27/12/1977 núm. 984 («Coordinamento degli interventi pubblici nei settori delia zootecnia, delia produzione ortofrutticola, etc.)

Llei 4/8/1978 núm. 440 («Norme per l'utüizzazione delle terre incolte, abbandonate o insuffïcientemente coltivate»)

Llei 23/12/1978 núm. 833 («Istituzione del servizio sanitario nazionale»)[20]

Llei 21/12/1978 núm. 845 («Legge quadro in matèria di formazione professionale»).

Llei 10/4/1981 núm. 151 («Legge quadro per l'ordinamento e l'a ristrutturazione ed il potenziamento dei crasporti pubblici locali. Istituzione del fondo nazionale per il ripiano dei disavanzi di esercizio per gli investimenti nel settore»)

Llei 29/3/1983 núm. 93 («Legge quadro sui pubblico impiego»)

Llei 17/5/1983 núm. 217 («Legge quadro per il turísmo interventi per il potenziamento e la qualificazione delia offerta turística»)

Llei 8/8/1985 núm. 443 («Legge quadro per l'artigianato»)

Llei 7/3/1986 núm. 65 («Legge quadro suH'ordinamento delia polizia municipale»)

La llei 30/4/1976 núm. 386 («Norme di principio, norme particolari e finanzia-rie concernenti gli enti di sviluppo agricolo») és un cas atípic, ja que el seu contingut consisteix en la reglamentació (de principis) d'un sector molt concret que pertany a una de les matèries de l'article 117, l'agricultura, és a dir, dels «ens de desenvolupament agrícola» i, per aquesta raó, no la podem considerar una llei marc «strictu sensu».

Ara bé, establert ja el nombre de lleis d'aquests tipus, podríem provar d'exami-nar-les una a una, però aquest no és l'objectiu principal d'aquest treball, la finalitat deí qual és arribar a un judici global sobre la utilitat i l'aplicació efectiva d'aquest intrument legislatiu a Itàlia, tot remarcant aquells aspectes que puguin merèixer l'atenció del legislador espanyol i les similituds existents amb les lleis marc previstes a la Constitució de 1978.

Continuant el nostre camí d'anàlisi, hem de recordar que dels dinou apartats de

[Página 142]

l'article 117, només vuit han estat objecte de «leggi quadro». L'excés de detalls que limiten la potestat legislativa regional és una característica comuna a tot aquest conjunt de lleis. La Llei núm. 335/1976 és, en aquest sentit, una excepció per tal com és l'única llei que conté algunes innovacions respecte al contingut del D.P.R. 616,[21] mentre que unes altres característiques freqüents són la invasió (quan no es tracti d'una vertadera expropiació) del legislador estatal en sectors de competències que, amb el D.P.R. 616, s'havien de considerar definitivament regionals,[22] i la «desarticulació» objectiva i evident entre les normes principi d'una mateixa llei marc reguladora d'una sola matèria.

1.2. Potestat reglamentària i poders de l'executiu en l'àmbit de la potestat legislativa concurrent

En l'articulació de la legislació bàsica vigent a Espanya, algunes de les tècniques adoptades han afavorit palesament la possibilitat d'un desenrotllament reglamentari de les normes estatals per part del Govern central, tot subordinant a la seva potestat sectors que hom creia vinculats únicament a la legislació estatal i/o autonòmica; de tal manera que, avui dia, el legislador autonòmic es troba obligat a respectar i considerar bàsics tots els reglaments executius que el Govern dicti sobre una matèria determinada (per no parlar de la creixent confusió normativa amb la qual s'haurà d'enfrontar cada dia). Per exemple, la Llei Orgànica 53/1984, reguladora de les incompatibilitats del personal al servei de les Administracions públiques, reserva a favor del Govern central unes facultats reglamentàries molt àmplies, mentre que la Llei Orgànica 8/1985, de 3 de juliol, sobre el dret a l'educació, diu en la disposició addicional primera que les Comunitats Autònomes poden desenvolupar els seus preceptes, sempre que el Govern no hagi estat habilitat per dictar reglaments sobre aquests preceptes. D'antuvi, tot això sembla incompatible amb la declaració del Tribunal Constitucional continguda en la Sentència núm. 1/1982, ja que en ella és admesa la possibilitat que hi hagi «supuestos en los que el Gobierno podra hacer uso de su potestad reglamentaria (...) para regular algunos de los aspectos bàsicos de una matèria determinada» però, en aparença, tan sols en casos excepcionals; altrament, segons les damunt dites lleis orgàniques, no cal aquesta condició d'extraordinarie-tat.[23]

Ara bé, si comparem aquests aspectes amb el text de les lleis marc italianes, de seguida ens adonem que els poders que té l'òrgan executiu sobre les matèries de l'article 117 de la Constitució no tenen res a veure (si més no directament) amb la potestat reglamentària; més aviat consisteixen en la participació activa de representants del Govern als comitès o consells de coordinació previstos per les mateixes lleis.

Aquests comitès o òrgans mixtos responen a la necessitat d'una col·laboració més intensa entre l'Estat i les regions en l'exercici de llurs competències respectives; d'en-

[Página 143]

tre ells hi ha el «Consiglio Nazionale Sanitario» (Llei 23/12/1978 núm. 833),[24] el «Comitato di coordinamento per la programmazione turística» (Llei 17/5/1983 núm. 217, amb facultats deliberatives) i el CIPAA, «Comicato interministeriale per la política agrícola e alimentaré» (Llei 27/12/1977 núm. 984). Nogensmenys, sembla que la hipotètica col·laboració mitjançant aquests organismes no s'ha produït de la manera que tohrom esperava.[25]

Contràriament, han estat previstes moltes interferències per part del Govern en l'aplicació de les normes comunitàries en matèria d'agricultura, sanitat i ambient. Per mitjà del sistema d'aplicació establert pel Parlament en la Llei 13/5/1987 núm. 183,[26] es podrà desenvolupar una emparança desordenada per part del Govern central de sectors pertanyents a les competències legislatives compartides que conté l'article 117 de la Constitució. Per a demostrar la veracitat d'aquestes afirmacions n'hi ha prou de llegir el text dels articles 12, 14.2 i 15.1 de la llei suara esmentada.[27]

Les conseqüències pràctiques i negatives per a l'autonomia regional italiana seran més grans (i pitjors) que les que comporta una habilitació reglamentària del Govern perquè, en el primer cas, l'executiu haurà de dictar normes vinculants per a les regions (altrament, seria impossible la realització interna dels criteris polítics i legislatius establerts per la CEE, que cada país membre ha d'executar i respectar), mentre que, en el segon cas, podrà, quan s'hagi previst, dictar reglaments.

El fet que s'hagi pogut promulgar una llei d'aquesta mena ens demostra la poca autonomia i l'escassa importància de què frueixen les regions italianes, fins i tot si es tracta de matèries com l'agricultura que, sens dubte, és una de les competències més importants de les regions, tant de les ordinàries com de les especials.

2. Òrgans que regulen actualment les relacions Estat-regions a Itàlia

A Itàlia, la llei marc només és un dels instruments reguladors de les relacions de competències que hi ha entre l'Estat i les regions. Uns altres mitjans són els òrgans

[Página 144]

previstos per la Constitució o les lleis i/o decrets, és a dir, el Comissari de Govern (article 124 Cl), la Comissió parlamentària permanent per als afers regionals (D.P.R. 24/7/77 núm. 616) i la Conferència Estat-regions (d.d.l. 12/10/1983).

Es tracta d'òrgans encarregats d'establir (casascun a la seva manera) un nexe de col·laboració entre les dues entitats interessades per facilitar l'exercici de llurs competències respectives. Però, de fet, és com si aquests òrgans no existissin, perquè el Comissari de Govern ha esdevingut un òrgan de control i de supervisió, l'única activitat del qual consisteix a aprovar definitivament les lleis regionals quan no hagin estat refusades pel Govern (article 127); la Comissió parlamentària només té competències consultives i no deliberatives (articles 6, 81, 113-114 del D.P.R. 616 de 1977), de manera que la seva comesa no té cap influència sobre les relacions Estat-regions.

Sortosament, aquests últims anys s'ha esdevingut un canvi d'orientació, ja que s'ha anat desenvolupant «un indirizzo che contesta la possibilità che Stato e Regioni operino come monadi distinte e separate, ciascuna nel propio ambito di competenza coüegate soltanto dalle interferenze legislative che la Costituzione consente ed altri-menti destinate ad incontrarsi soltanto sui terreno dei controlli owero nei giudizi davanti alia Corte costituzionale».[28]

Així, hom ha creat òrgans mixtos o òrgans la finalitat principal dels quals és determinar concretament quines són les competències estatals i regionals i quins contactes hi ha o hi pot haver entre elles.[29]

Uns quants ja els hem identificats en parlar dels comitès previstos per les lleis marc. Uns altres són el «Consiglio Nazionale per i beni culturali ed ambientali» (Llei 29/1/1975, núm. 6), el «Comitato per l'edilizia residenziale» (Llei 5/5/1978, núm. 457) i et «Consiglio superiore per la Pubblica Amministrazione» (D.P.R. 4/3/1976, núm. 328). En tots aquests òrgans hi ha representants regionals i són òrgans que podríem anomenar «oficials». A més a més d'aquests i amb caràcter extraoficial, actua la Conferència de Presidents Regionals.

2.1. Conferenza Stato-Regioni e Conferenza dei Presidenti

Tots dos organismes han nascut gairebé alhora. Pocs autors se n'han ocupat. Barile va narrar la història de la Conferència Estat-Regions en una intervenció que tingué en el decurs d'un debat sobre les regions i les reformes institucionals; tot seguit provarem de resumir breument aquesta història.[30]

El primer projecte per a la constitució de la Conferència (1980) preveia un poder de «codeterminació en les decisions governamentals» atribuït als representants de totes dues entitats (regions i Estat/Govern). L'any 1981,neix espontàniament la «Conferència de Presidents de les regions». En un treball que l'any 1982 dugué a terme la Comissió parlamentària permanent per als afers regionals, va restar establerta la doble finalitat que haurà de tenir la Conferència Estat-Regions: 1) permetre que les regions (i les dues províncies autònomes) expressin i aportin llur punt de vista en el decurs de l'elaboració i l'actuació dels criteris polítics generals del Govern; 2) harmonitzar les exigències regionals amb les estatals.

[Página 145]

Aquest mateix any, el Govern, sota la ditecció genetal del president Spadolini, elaborà un projecte de llei per a la reestructuració de la Presidència del Gabinet Executiu en el qual, quan es parla de la Conferència Estat-Regions, desapareixen les finalitats susdites, que són substituïdes per un seguit de funcions consultives i de proposta, amb la qual cosa resta rebutjat el model de coordinació i codeterminació de què suara hem parlat.

El 12 d'octubre de 1983, el President de Govern Craxi va instituir la Conferència Estat-Regions (i Províncies autònomes). Les relacions i el programa de treball seran fixats pel mateix President de Govern; de totes maneres, la Conferència podrà intervenir en les qüestions següents:

1) Criteris generals per a l'exercici de les funcions de direcció i coordinació i per als actes comunitaris;

2) Criteris generals per a l'activitat legislativa d'interès regional; objectius de programació de política regional;

3) Criteris generals per a les lleis marc inherents a les matèries regionals;

4) Qüestions que el President de Govern decideixi.

Al cap de quatre anys, aquesta Conferència només s'ha reunit dues vegades, i s'han perdut definitivament les darreres restes d'innovació que semblava que tindria aquest organisme novell. D'altra banda, encara continua funcionant la Conferència de Presidents, tot i ser un òrgan «informal», però és molt lluny d'assolir un pes efectiu en l'àmbit de les relacions Estat-regions.[31]

Encara que aquest «projecte» hagi estat un fracàs, cal tenir en compte que gairebé sempre les relacions de competència de què parlem s'esdevenen en l'àmbit informal, en el sentit que ni l'Estat ni les regions fan ús de les vies oficials esmentades, sinó que s'estimen més dialogar extraoficialment.

Però tot i que aquestes afirmacions no són meres suposicions, resulta molt difícil de documentar-les.

Conclusions

«...non sembra superabiie, in sensopòsitivo, senza residui di dubbio il quesito se la legge cornice sia idonea ad esaurire tutti i principi fondamentali limitanti la potestà legislativa regionale... »[32]

Aquestes paraules de M. Scudiero sembla que sintetitzen tots els contrastos que hi ha en la doctrina italiana sobre la utilitat o la inutilitat de les lleis marc.

Indubtablement, com ja hem dit, no n'hi ha prou amb les lleis marc per resoldre els problemes relatius a la potestat legislativa compartida (o concurrent), encara que així almenys s'aconsegueixi de salvaguardar l'aspecte formal del problema gràcies a la certesa jurídica pròpia de les lleis.

[Página 146]

Amb tot, ni la certesa ni la «formalitat» no impedeixen que el Parlament pugui minvar substancialment l'autonomia regional mitjançant els seus actes legislatius.

Aleshores, la qüestió no és «llei marc sí o llei marc no», almenys a Itàlia, sinó que consisteix a assolir un desenvolupament més ferm del principi de col·laboració que anima les relacions i les competències Bund-Lander a l'Alemanya Occidental, Federació-Estats als Estats Units i, si més no en teoria, Estat-Comunitats Autònomes a Espanya. Una col·laboració que, sense utopies, s'hauria de fonamentar en el respecte mutu de les exigències estatals i les regionals; en la realització completa de l'article 117 de la Constitució italiana, això sí, per mitjà de lleis marc; en la delegació de facultats més àmplies a òrgans com ara la Conferència Estat-Regions o la Comissió parlamentària per a afers regionals (en aquest darrer cas, amb la participació activa de representants regionals); en l'increment d'òrgans de col·laboració i coordinació de les activitats de l'Estat i les de les regions.

Altrament, ¿per a què serveix la certesa jurídico-formal quan amb ella les entitats interessades no aconsegueixen de desenrotllar llurs propis interessos?

--------------------------------

[1] Munoz Machado, Santiago, Las potestades legislativavas Comimidades Autonomas, Civiras, Madrid, 1981, 2.° edició, pàg. 114.

[2] Aja, Eliseo i altres. El sistema jurídico de las Comunidades Autonomas, Tecnos, Madrid, 1985, pàg. 142.

[3] La potestat (o autonomia) regional italiana por ser exclusiva (o primària), compartida (o concurrent) o in-regrativa. Aquestes tres categories es dedueixen després de realitzar una curosa comparació enrre els Estatuts regionals especials i el Títol V de la Constitució; les úniques regions que posseeixen els tres tipus de potestat són la Sardegna, el Trentino-Alto Adige i Friuli-Venezia Giulia, mentre que l'Estatut de la Val d'Aosta no preveu competències compartides i Sicília té una potestat de tipus exclusiu sobre algunes matèries i una potestat ohíbrida» (vegeu Paladin, Livio, Diritto Regioaale, Padova, Cedam, 1985, pàg. 68) sobre la resta. Les altres quinze regions, conegudes amb el nom de regions "ordinàries», tenen competències que han de compartir, segons l'article 117 de la Constitució, amb el legislador estatal, ja que només poden ser exercides «nei Limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Sraro».

[4] En efecte, des del principi i per part de la doctrina (abans que pel mateix legislador), l'article 117 s'ha interpretat sota la influència de la necessitat (tàcita) d'adoptar un tipus de llei que determini el marc dintre del qual hauran de legislar les regions. En aquest sentit, aconsellem la lectura de Paladin, ap. ús., pàgs. 92 i 93-

[5] Pel que fa a aquesta qüestió, vegeu allò que hom havia previst en l'article 2 de la LIOHPA.

[6] Semblen favorables a aquesta interpretació Tornos, Joaquín, Aja i altres, op, cit,, pàg. 142 i ss.; Garrido Falla, «El desarrollo legislativo de las normas bàsieas y leyes marco estacales por las Camunidades Autónomas», R.A.P. 1981, pags. 11 a 32, encara que aquest autor parla d'una superioritat jeràrquica de la norma estatal sobre l'autònomica, per la qual cosa deixaria de ser una competència legislativa concurrent. Són contraris a aquesta interpretació García de Enterría, « La significación de las competencias exclusivas del Estado en et sistema autonómico», Ret>. Dir. Constitucional, 1982, pàgs. 63 a 93 i Muñoz Machado a Derehco pibVtco dt las Comunicades Amànomas, I, Civitas, Madrid, 1982, pàg. A 17 i ss. Aquest autor va canviar de parer després d'algunes sentències del Tribunal Constitucional ja que és molt diferent el seu plantejament en un treball anterior (Las porestades..., pag. 99)

[7] Això explica el gran interès que han demostrat fins ara les Comunitats Autònomes pet a establir una interpretació definitiva d'allò que cal entendre per bàsic perquè, sens dubte, és més interessant legislar sobre planificació econòmica general (149.1.6) o mitjans de comunicació (149.1.13) que sobre artesania (148.1.12)

[8] Cuocolo, Fausto, Le leggi cornice mi rapporti Ira Satato t Regioni, Milà, 1967, pàg. 2.

[9] Muñoz Machado, Der. Publico..., pàg. 421.

[10] Paladin, Livio, «Le Regíoni oggi», Le Regioni, 1985, vol. I, pàg. 10 «...per un versa, leggi del genire (es refereix a les lleis marc) sono assai difftçili da elaboraré in quanta il Parlamento non ii muove mai al solo scapa di riparlirt tal piano verticale le tomptunze legislotive dello Stalo e delií Regioni ma opera timitatamenle a/te malerie da riordinare ralla laro losiattia componendo e soddisfacendo inlertssi ben diversi da quilli pubblici, sia cmtrali che locati.

[12] Cuocolo, Leleggi..., pàgs. 30a 38.

[13] Bartole, Sergio, «Articula 117», Commutaria delia Costitttzitme a cura di Giuseppe Branca, Bolonya, 1985, pig. 154; Paladin, Le regioni, pàgs. 10-11 «.../f leggicornice che puré sono itate appnvate in questn ultimo període (...) non baitno certamente formato una panacea, dut pitnlo di visla delle Regioni a stasulo ordinario ma sono spesso cotwertite in cttmicie di forza vista la minuziosissima regolametilazwm da ast Habilita, ehe tsndt a cenfondere i viri principi fon norme di delaglio...».

[14] Sentència 97/1974: 'La regione netl'esertixio della sua potestà legislativa roncorrpite in matèria tributaria ntm è lennts infatti a ripitere pedissequamente le norme delia legislazione dello Slttlo, dovendo qittsta solo risptttare i principi e gli interessi gentrali ctii questa si informa e Sui quindi introduiré qtulle variazioni utili ad adúttare le leggi nalionali alle speciali necessità del suo terrilorio·.

[15] Sentència 71/1982.

[16] Sentència 10/1980(en matèria d'ocupació estatal): »... l'llimited di princpistantei'autonomia regionale, non comporta íhe il legislatore regionale dtbba necestariamente uniformant all'arsicolazione delle tradhionali carriere (direitiva, di emano, eserutiva, ausiliaria) qtiali ristiltam dallo stattiio degli impiegati rívili dello Stalo, di cui al D.P.R. 10/1/1973 núm. 3» (En aquest sentit, vegeu l'article «La giurispfudcnza delia Corte Constitu2ionale sui rapporti tra Stato e Regioni dal luglio 1981 a! luglio 1986: linee di tendenzae problemï aperti» d'Augusr Cerri, Le Rtgioni, núm, 1/2, 1987).

[17] Citada per Paladin, Dir. regionale..,, pàg. 104.

[18] Cuocolo, Leltggi..., pàg. 449 «.. .el sembra preferibile (...) defmirt la legge cornice, per í'aspttto qui esaminau, comefonle slntmemale nel senso cbt tsso, pur avendo un contenuto materiale acquhtaper certi aípetli un signifiíato Wganhtativo net confronti delia potestà legislativa regionale in quanta tonstribuisce a determinaré i modi di esplitazione di tale potestà'.

[19] Ja que, en efecte, una bona quantitat de normes principi estan escampades en d'altres lleis, desconnectades entre si i que, per tant, no permeten una reglamentació ben estructurada i completa sobre les matèries a les quals es refereixen (exemp., article 10 de la Llei 24/1/1978 núm. 14; article 25 de ta Llei 5/8/1978 núm. 457)

[20] El contingut de hi qual, malgrat l'encapçalament de la llei, no fa dubtar del seu caràcter de llei marc.

[21] Bertolissi, Mario, «La Jegge quadro sullacontabilità regionals», Lt Rigwni, 1981, vol. I, pàgs. 34 a 45.

[22] Confronteu l'article 99 del D.P.R. amb l'article 4 de la Llei 27/12/1977 núm. 968 sobre la caça. Sobre aquest tema, Piiietti, Franco, «La legge quadro sulla caccia», Le Reghii, 1981, vol. I, pàgs. 46 a 70.

[23] Sobre aquest aspecte, Munoz Macl·iado, op. dl., pàg. 423, no hi està d'acord. Diu el següent: «...o mi jilició na (j por tafiío esta una combinarien excepcional f... J sinó discrecional que (...) puede convertint en ürdtttarra...»

[24] Desiderio-Torchia, I raccordi tra Stalo c Regioni, Giuffrè, 1987, pàg. 17 (a propòsit deia Llei 984/1977) »., .Quanío al funzionamenio del le procedim di ratfordo, quate íono State di fatta precedute ed affiancate da incontri informali tra minislero (minislro. sot/osegrelari. isperti e futtzionari) e rappresentanli (assessori, espcrti, fiinzionari) delit regioni tbe sono siate le sedi effetsive di discussione suí documento di piano rtddtto dal minisiero»; i p. 40 «Nell compissso sembra quindi cbt neliaiselto previsíg dalla tegge 21711983 convivano etemenü propri di due modelli divtrsi, uno piú acentuatamtnte collaèoralivo (...i i l'altro piu tradizhnale (coordiiamento seltorializzatto, limilalo agli tsecusivi, controlin suH'utiïtzzo dei fundi). TanSe l'esegesi delle not/ire quanto l'esame delia prima attuazione delia legge quadro sembrano pemtettere di condudere per una prevalenza dtgli elemenii del prima mudélh sa quttii del secondú ».

[25] Cammdli, Marco, L·i Regioni. 1981, pbg. 1.174 «...risulta cm sufftcitnle chisrezza cbe ntl suo funzimaments il C.S.N. tende a perden (tpecieper il Mezzogiornoï ilproprio rrtoto di organo di collaborazione Stato Regioni (...) e riscbia di scrivolare sui piano indinato de/le relaziosi sitidacali, categoriali e burocratithe, ceriamente estranee alia propria vocazionc...»

[26] Llei per al «Coordinamento delle politiche, riguardanti l'appartcnenza dell'halia alle Comunità europee ed adeguamencodell'ordinamenco interno agli acci normativi comunitari.»

[27] Llei 11/5/1987 núm. 183, article 12: 'IIGoverno (...)predisponenetpià brevttempopossibileil relativodisegnodi Itgge nel quele sono stabilite per le materie attribuite alle regioni le necessarie norme di principio, e viene indicato te per specifiche maierie già disciplinalt con legge enen coperte da riserva di legge, l'atluazime ncH'ordinammlo interno delle raccmanda-zioni o direltive comunitaris debba awenire nei modi di cui allarl. i I, article 14.2: "Con decreto del Pnsidenle del consigtio dei Mittistri o del Ministre da Ini dilegato (...) verranno stabilite le norme di attuazione delle direllivs di cm al comma /•; article 15.1; «U Governo i delegato ad emanaré (...) le norme necessarit per dare aituazione alle direttive delia CEE indicats negli elncbi • B» e "C» allegatia/la presente legge...' (es refereixen a l'agricultura, la sanitat i la tutela de l'ambient).

[28] Bartole-Mastragostino-Vandelli, I aulmomie territoriale, II Mulino, Bolonya, 1984, pàg. 129 i ss.

[29] Bartole-Mastragostino-Vandelli, op. cil., pàg, 131.

[30] En aquest sentit recomanem la lectura del llibre escrit per Desideri i Torchia que ja hem esmentat.

[31] Barile, Paolo, tema: Conferenza Presidtnci regioni-governo, Atti del Seminario-dibacrito «Le Regioni verso le riforme istituzionali», Venècia, 18-19/5/1982, pubblicato sui Qualeni del CISNEDO, Roma.

[32] Scudiero, Michele, tema: Le leggi cornice. Atri del Seminario-dibattito «Le Regioni verso le riforme institucionali».

---