De la litigiosidad y la justicia tributaria

AutorJosé María Lago Montero
Cargo del AutorProfesor Titular de Derecho Financiero y Tributario - Universidad de Salamanca
Páginas511-552

Jos Mara Lago Montero1

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I ¿Se conoce el estado actual de la litigiosidad y sus causas determinantes? Causas remotas, mediatas e inmediatas de la litigiosidad

Es un lugar común en estos tiempos hablar de la litigiosidad creciente en materia tributaria -y en otras que no nos ocupan ahora- pero, sin embargo, se echan en falta estudios fiables que cifren la entidad de esa conflictividad y que desmenucen los componentes de la misma. Sólo diagnosticando con precisión la enfermedad se podrá luego dispensarle el tratamiento adecuado. Y a mi modesto juicio, en España nos falta información estadística precisa acerca de este problema. Como veremos enseguida, las fuentes conocidas cifran enPage 512 cientos de miles las reclamaciones y los recursos pendientes de resolver en los tribunales económico-administrativos y contencioso-administrativos, con demoras en la tramitación que alcanzan hasta 5 años en cada vía en alguna Comunidad Autónoma2. Pero se carece de desglose suficiente acerca de en qué medida son los tributos los causantes de esa litigiosidad, cuáles de ellos son los que realmente la provocan, y qué funciones administrativas son las generadoras de la misma -gestión, recaudación, inspección-3.

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En cualquier caso, es un dato indiscutible, en el que coinciden, no por casualidad, todos los servidores públicos de las vías revisoras, el de la insuficiencia de medios personales y materiales de que disponen los órganos correspondientes para responder en tiempo y forma a lo que consideran como una avalancha de recursos que reciben. Ni que decir tiene que con ésta, que más que una causa de litigiosidad es una consecuencia constatada de la realidad del problema, coinciden y concurren otras causas de la conflictividad y ni en ellas ni en los remedios son unánimes los pareceres. Trataremos de sistematizar en este apartado los determinantes de la litigiosidad esgrimidos por jueces, funcionarios y asesores, así como por la doctrina investigadora del problema, conjugados con nuestra modesta experiencia en el análisis y resolución de los conflictos tributarios4.

A nuestro juicio, habría que comenzar por identificar las causas últimas, remotas, pero no menos determinantes, de la litigiosidad que nos ocupa, y que se encuentran, a nuestro entender, en la tensión intrínseca entre el deber de contribuir y el derecho a hacerlo de la manera más ventajosa: éste es el primer y principal fundamento, a nuestro juicio, de la conflictividad tributaria; causa remota pero cierta, a la que se une la desconfianza de la ciudadanía en un sistema tributario muy oneroso sólo para algunos, y poco neutral en el tratamiento de operaciones análogas, tanto en el plano normativo como en el aplicativo, que conduce a una conciencia fiscal laxa5. Junto a éstas, podemosPage 514 distinguir causas mediatas e inmediatas de la litigiosidad, normativas y aplicativas respectivamente.

Como causas mediatas, de carácter normativo, podemos señalar las que siguen:

  1. - La complejidad de la normativa, el ritmo galopante de las modificaciones de leyes y reglamentos6, frecuentemente a remolque del descubrimiento de nuevas grietas de fraude, el casuismo agotador de unas y otros, son causas de enunciación unánime por todos los observadores y aplicadores del sistema tributario cada vez que se les pregunta por el porqué de la litigiosidad, que habría que reducir, añaden, legislando y reglamentando sólo en la medida necesaria y con conceptos abstractos susceptibles de acoger una pluralidad de especies concretas que no necesitan ser enumeradas7.

  2. - La proliferación de regímenes especiales y beneficios fiscales, que privan de generalidad y de igualdad al sistema tributario, hasta el punto de convertir el ordenamiento en un Page 515 auténtico puzzle de miles de piezas, "que trata de forma desigual centenares de situaciones sometidas al mismo impuesto. Que promueve en este sentido la desigualdad y el agravio comparativo e incita a contribuyentes y asesores a buscar las mil distintas ventajas que sus normas, tan prolijas, procuran a quien las conoce con detalle"8.

  3. - También es de cita y crítica frecuente, sobre todo en el mundo de la asesoría fiscal, la proliferación de conceptos jurídicos indeterminados, tales como el valor de mercado, o el valor real, de presunciones y de cláusulas antiabuso de contenido normativo incierto, que producen, en algunas ocasiones, más inseguridad jurídica que la que tratan de atajar. A nuestro juicio, es el legislador con su asistemática producción normativa el principal generador de conductas de simulación, abuso y/o fraude de ley, por lo que se ve abocado a atajarlas con imprescindibles cláusulas antielusivas, de las que nos ocuparemos más adelante9.

  4. - Por último, se achaca la litigiosidad también al peso desmedido de los deberes formales impuestos normativamente, particularmente entre ellos el difícil cumplimiento del deber de autoliquidar, imposibles de cumplimentar con el rigor exigible en los plazos Page 516 establecidos, que conforman un estado de presión fiscal indirecta difícil de soportar para buena parte de los administrados10.

    Como causas inmediatas, de carácter aplicativo, podemos sistematizar las que siguen.

  5. -Incapacidad de las Administraciones Tributarias para medir la capacidad económica real de todos los contribuyentes. Entiendo que los medios personales y materiales de que se disponen no guardan ninguna proporción con la complejidad del sistema que se preordena aplicar, lo que produce una deficiente motivación de los actos administrativos de toda clase y condición11.

  6. - Íntimamente conectada con la anterior, se quejan frecuentemente algunos autores, a la par que asesores, de la prepotencia histórica de la Administración, tributaria o no, desde la revolución francesa hasta nuestros días, en la que detectan complacencia en el 'ordeno y mando' en sectores fundamentales de la Administración Pública12.

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    También se reprocha a la Administración que en su actuar malentienda el interés público y lo confunda con la obtención de la mayor recaudación13. A mi juicio, tales situaciones, en la medida en que sean ciertas, lo que no es fácilmente comprobable ni generalizable, tienen relación directa, son fiel reflejo, de la inseguridad y el hartazgo a que se ven abocados quienes no dan abasto en sus quehaceres administrativos, sin que se pueda olvidar que también la ingeniería financiera es una auténtica provocación a la actuación desesperada y/o encabritada de la Administración Tributaria.

    Algunos remedios que proponen los operadores jurídicos, de carácter educativo, normativo y administrativo.

  7. - Campañas de educación fiscal, pro mejora de la conciencia fiscal14: Puesto que es duro y conflictivo pagar impuestos, hay que transparentar al máximo el destino del dinero que se paga. Aún con la máxima claridad, nunca se convencerá a todo el mundo de la bondad de todos y cada uno de los gastos públicos. Pero son inexcusables las explicaciones detalladas, y particularmente las referidas a los insufribles gastos sin justificación, a los faraónicos ad pompam vel ostentationem -exposiciones universales y/ o estratosféricas, forums y demás parafernalias de utilidad e interés general menos que dudosa- los de representación, y los reservados destinados a alimentar fincas particulares (en connivencia con suegros ferreteros), alimentos todos muy nutritivos de la laxitud de las conciencias fiscales, de la desconfianza en la bondad de los gastos públicos y en el sistema tributario que los sostiene, de la resistencia fiscal y, en última instancia, de la litigiosidad15.

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  8. - Respeto escrupuloso al principio de seguridad jurídica: claridad normativa conceptual versus complejidad casuística, que comprendería, según los autores más próximos al asesoramiento fiscal, un mayor respeto a la autonomía de la voluntad que consagra nuestro ordenamiento jurídico -civil-, que permite la economía de opción y que repele los hipotéticos abusos de las cláusulas antiabuso... Para lo cual, entiendo, sería deseable una correcta delimitación en sede normativa, de los que es el fraude de ley, la simulación, el abuso de formas jurídicas, la economía de opción y la ocultación, presente o no, en cada una de las figuras antedichas. Esta tarea es de titanes, vistas las nada pacíficas posiciones de la doctrina y la jurisprudencia sobre el particular16.

  9. - Unificación de criterios administrativos con la consiguiente disminución del número de autoridades con potestad interpretativa17.

  10. - Disminución de la presión fiscal indirecta, dedicando a las oficinas gestoras a la ayuda a los contribuyentes y reservando la inspección -y la sanción- para la detección de hechos imponibles no declarados, concentrando los esfuerzos en los sectores de riesgo, sobradamente conocidos, y no el común de la ciudadanía, que presenta un nivel de cumplimiento voluntario elevado18.

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  11. - Que los costes de la litigiosidad los sufrague el que los provoca19. Nada mejor para ello que instaurar el vencimiento como criterio determinante del pago de las costas procesales y de los costes...

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