Las licencias urbanísticas

AutorJulia Ortega Bernardo
  1. CONCEPTO Y NATURALEZA DE LA LICENCIA: ACTO ADMINISTRATIVO DECLARATIVO DE DERECHOS DE CARACTER REGLADO

    La licencia urbanística, como ejemplo típico de acto administrativo de policía o de intervención en la esfera jurídica de los particulares, tiene la cualidad de ser un acto declarativo de derechos y además de naturaleza reglada.

    A continuación comentaremos y citaremos las Sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia de las distintas Comunidades Autónomas que recientemente se han pronunciado sobre esta cuestión.

    1. LA NATURALEZA DE LA LICENCIA: ACTO ADMINISTRATIVO DECLARATIVO DE DERECHOS DE CARACTER REGLADO

      La afirmación del carácter reglado de la licencia se ha recogido en las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 17 de marzo de 1995 (Recurso núm. 143/1993), de 6 de febrero de 1995 (Recurso 1605/1993), de 19 de septiembre de 1995 (Recurso núm. 1317/1995) y de 22 de octubre de 1996 (Recurso núm. 652/1994); del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, Sentencia de 5 de febrero de 1996 (Recurso 192/1995); y del Tribunal de Asturias, Sentencia de 25 de noviembre de 1995 (Recurso 1693/1994), que reproducen la doctrina jurisprudencial desde hace años mantenida y con frecuencia repetida en el Tribunal Supremo, en concreto:

      La licencia urbanística es un acto administrativo de autorización o declarativo de derechos, de carácter reglado, por virtud del cual se lleva a cabo un control previo de la actuación proyectada por el administrado verificando si se ajusta o no a las exigencias del interés público tal y como han quedado plasmadas en la ordenación vigente: si es ésta la que determina el contenido del derecho de propiedad -artículo 76 del Texto Refundido de 1976- es claro que este derecho ha de ejercerse dentro de los límites y con cumplimiento de los deberes establecidos en el ordenamiento urbanístico. A más de ello, tal como se concluye de las Sentencias del Tribunal Supremo de 14 de abril de 1993 y de 22 de febrero de 1992 (entre otras), este tipo de licencias "constituyen un acto debido en cuanto que necesariamente debe otorgarse o denegarse según que la actuación pretendida se adapte o no a la ordenación aplicable del artículo 178.2 del Texto Refundido de 1976. Esta ordenación ha de estar vigente, lo que dada la naturaleza normativa de Los Planos exige no sólo que haya culminado su tramitación a través de la aprobación definitiva, sino que se haya producido su publicación -artículos 9.3 de la Constitución Española; 45 y 46 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y muy especialmente el artículo 70.2 Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local-

      .

      A este respecto también resulta de particular interés la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Rioja (Recurso 5/1995), en la que se contiene una prolija enumeración de Sentencias del Tribunal Supremo en las que se reitera el carácter reglado de la licencia urbanística (Ref.).

      Estas declaraciones también se encuentran en otros pronunciamientos del Tribunal de Castilla y León, en las Sentencias de 12 de mayo de 1995 (Recurso 683/1994) y de 5 de diciembre de 1995 (Recurso 1444/1994) y la de 5 de febrero de 1996 del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, las cuales, además de reproducir en términos similares esta consolidada doctrina del Tribunal Supremo [entre otras, las Sentencias de 2 de febrero de 1989 (Azdi. 800), de 22 de septiembre 1989 (Azdi. 6609), de 16 de octubre de 1990 (Azdi. 8129), de 25 de mayo de 1991 (Azdi. 4295)], se hacen eco de las últimas matizaciones realizadas por este alto tribunal al respecto:

      El carácter de la licencia urbanística como acto declarativo de derechos (pese a la dicción contenida en el artículo 33.1 del actual Texto Refundido) de carácter reglado

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      A lo que se refieren estas sentencias, repitiendo la doctrina jurisprudencial reciente, es que la licencia tal y como quedó configurada en el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, artículo 33.1 (Ref.) («El otorgamiento de la licencia determinará la adquisición del derecho a edificar, siempre que el proyecto presentado fuera conforme con la ordenación urbanística aplicable») sigue teniendo naturaleza declarativa, aunque otra cosa pudiera parecer del tenor literal de este precepto. Reproducimos por su claridad parte del F.D. 2.º de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de 2 de noviembre de 1995, en el que se reitera lo declarado por el Tribunal Supremo (Ref.):

      La licencia municipal, cuya naturaleza jurídica ha sido precisada con toda claridad por la jurisprudencia como acto de control preventivo, no es constitutiva, sino meramente declarativa de un derecho preexistente del administrado ya atribuido por el Ordenamiento urbanístico ya por el derecho civil, que no transfiere facultades, sino que remociona límites, por lo que su otorgamiento o denegación se ha de efectuar dentro de la más estricta legalidad (...)

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      La doctrina también se ha preocupado de la posible alteración de la naturaleza jurídica de la licencia urbanística en la concepción de la legislación vigente a partir de 1990, con la Ley 8/1990, y el posterior Texto Refundido. Algunos autores como GONZALEZ PEREZ (Ref.) y LLISET BORRELL (Ref.) se plantearon este problema para terminar concluyendo que la «licencia incide no sobre el contenido del derecho a la edificación sino sobre el ejercicio de ese derecho». Parece que tras una lectura pausada del artículo 33 del Texto Refundido de la Ley del Suelo se ha llegado a no identificar el otorgamiento de la licencia con la atribución del derecho, lo que a juicio de LLISET BORRELL (Ref.) permite la coherencia entre la evolución conceptual del derecho a edificar y el mantenimiento de la técnica de limitación en que aquélla se constituye. La doctrina mayoritariamente mantiene, pues, que la licencia no concede el derecho a edificar, sino que lo declara, aunque para su concreto ejercicio sea preciso superar el control preventivo en que la licencia consiste (Ref.).

      De este modo las licencias atienden a los datos urbanísticos necesarios para realizar un control de la legalidad, por ello sirven para verificar la «adecuación de la misma a la realidad urbanística diseñada por el planeamiento, que es el que configura, ordena y limita la propiedad privada inmobiliaria, atendiendo a su función social y dentro de la ley (artículos 1.5 y 8 de la Ley del Suelo de 1992) (Ref.). Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Cantabria de 1 de marzo de 1996 (Recurso 893/1994).

      Otra de las cuestiones que tradicionalmente se derivan de la naturaleza de las licencias urbanísticas, teniendo en cuenta que su control se ciñe a la normativa urbanística, es que se otorgan sin perjuicio de las demás autorizaciones que sea necesario solicitar ante otros órganos administrativos:

      Es conveniente consignar que por tratarse de zona de dominio público la edificación en el mismo, además del otorgamiento de la correspondiente licencia, exige autorización o concesión por tratarse del dominio público

      (Sentencias de 17 de marzo de 1995 -Recurso 143/1993- y de 28 de noviembre de 1995 -Recurso 1466/1994- del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León).

      1. Consecuencias de la declaración de nulidad de los planes de urbanismo sobre las licencias otorgadas en ejecución de los mismos

        De este carácter reglado de la licencia se deriva asimismo que debe ajustarse en todo caso a las normas urbanísticas de rango superior, a los planes vigentes al tiempo de su concesión. De lo anterior parece, en principio, desprenderse que cuando se declare nulo el instrumento de planeamiento la licencia que lo ejecuta resultara igualmente nula, como mantiene la Sentencia del Tribunal Superior de Castilla León de 19 de diciembre de 1994 (Recurso 239/1994). Aunque ha de advertirse que dicha nulidad nunca puede producirse de modo automático, sino que ha de ser siempre consecuencia bien de una declaración administrativa que ponga fin a un procedimiento de revisión de oficio, bien de una declaración judicial al respecto.

        Sin embargo, esto no siempre es así y encontramos que los Tribunales Superiores de Justicia, recogiendo la doctrina del Tribunal Supremo en Sentencias como las de 15 de junio de 1987 (Azdi. 6126) (Ref.) o de 25 de marzo de 1991 (Azdi. 2018), reconocen que «la nulidad de un Plan no provoca siempre la de las licencias otorgadas a su amparo, subsistiendo en principio las que sean firmes por aplicación de lo dispuesto en el artículo 120.1 L.P.A., dado el carácter normativo de los Planes y la condición de acto de aplicación de ellos de las licencias urbanísticas, y quedando las no firmes "solas" ante el resto de la normativa urbanística vigente, que podrá decidir si las mismas son nulas de pleno derecho, anulables o incluso válidas» (F.D. 8.º de la Sentencia de 9 de marzo de 1996 del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria -Recurso núm. 271/1995- y F.D. 3.º de la Sentencia de 17 de marzo de 1995 del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León anteriormente citada, en la que ocurría, por citar un ejemplo, que la normativa jurídico urbanística a los efectos que interesaba al caso resultaba igual en las normas subsidiarias vigentes a la sazón que en el Plan previo anulado, de manera que no tenía utilidad declarar la nulidad de unos actos que con arreglo a la nueva normativa gozarían forzosamente de un contenido idéntico).

      2. Consecuencias de la cláusula «salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de tercero» en el otorgamiento de licencias

        El carácter reglado de la licencia urbanística implica que la legalidad que se examina en el momento del otorgamiento de la licencia es la estrictamente urbanística, lo que impide que por esta vía sean planteadas y decididas cuestiones sobre la titularidad dominical de los terrenos. Las licencias conforme al artículo 12 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales se entenderán otorgadas salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de tercero. Estas...

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