Los efectos de la «liberalización del suelo» sobre el texto refundido de la Ley del suelo de 1992
| Autor | Francisco Javier Jiménez de Cisneros Cid |
| Cargo | Abogado. Profesor de Derecho Administrativo. |
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EL CARACTER AISLADO DE LA REFORMA
La Exposición de Motivos del Real Decreto - Ley 5/1996, de 7 de junio, de Medidas liberalizadoras en materia de suelo y Colegios Profesionales, explica el alcance y finalidad de la reforma introducida, en el sentido de establecer medidas que ayuden a incrementar la oferta de suelo y conseguir así el abaratamiento del suelo disponible. Para ello incluye tres medidas consistentes en suprimir la distinción entre suelo urbanizable programado y no programado, reducir el aprovechamiento lucrativo susceptible de apropiación que corresponde a los Ayuntamientos, incrementando así el contenido económico de los propietarios y promotores y, finalmente, agilizar la tramitación y aprobación del planeamiento urbanístico.
Debe resaltarse que la reforma estudiada se inserta de lleno en el contexto y modelo urbanístico recogido en el vigente Texto Refundido: no se trata de una reforma estructural o un cambio de modelo de desarrollo urbanístico, sino que se limita a «retocar» algunos aspectos del Texto Refundido que el Gobierno ha considerado más distorsionantes para la consecución de los objetivos explicitados en la Exposición de Motivos, responde la adopción de esta reforma.
Esto tiene una cierta importancia cuando ya se han elevado suficientes voces clamando por un cambio radical del modelo de legislación y desarrollo urbanístico, en el sentido de abandonar el tradicional concepto de planeamiento y la configuración legal del derecho de propiedad, con las consecuencias ineludibles de trastocar el papel que a los municipios corresponde en orden a la participación en las plusvalías generadas por el proceso urbanizador y edificatorio, las facultades de intervención en el mercado inmobiliario y el carácter de función pública que la Ley atribuye a la ejecución de las obras de urbanización y, en general, al cumplimiento de los deberes urbanísticos por los propietarios y promotores.
No hay, pues, abandono del modelo, sino corrección de algunos extremos de la regulación vigente, que tienen más bien un carácter de medidas «ejemplificadoras» y coyunturales que un verdadero calado novedoso o reformador (Ref.).
Y esto tiene una relevancia especial cuando unos meses antes el propio Grupo Parlamentario Popular en el Congreso había presentado una Proposición de Ley de modificación del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (Ref.). En esta Proposición de Ley, el Grupo firmante había adelantado su posición sobre una reforma en profundidad del Texto Refundido en la que, sin abandonar el modelo urbanístico - legislativo tradicional español, sin embargo se introducían importantes modificaciones en cuanto al régimen urbanístico del suelo, criterios de valoración y efectos del incumplimiento de los plazos para el cumplimiento de los deberes urbanísticos.
Debo subrayar, finalmente, que ninguna de las tres medidas introducidas en el nuevo Real Decreto - Ley aparecían recogidas en la Proposición de Ley de 21 de octubre de 1995: no se había previsto la reducción del 15 al 10 por 100, no se incluía la desaparición del suelo urbanizable no programado y tampoco medidas de agilización del planeamiento y reducción de plazos en su tramitación.
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LOS EFECTOS DIRECTOS SOBRE EL TEXTO REFUNDIDO
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LOS EFECTOS FORMALES DEL REAL DECRETO - LEY SOBRE EL REAL DECRETO LEGISLATIVO 1/1992
El Decreto - Ley analizado no contiene ninguna autorización al Gobierno para que dicte un nuevo Texto Refundido que incorpore la nueva regulación, y aclare los preceptos que han sido derogados de forma directa o indirecta por el texto analizado.
Ello significa que esta interpretación sobre las normas en vigor deberá hacerse casuísticamente por cada operador del Derecho, y que sólo la hermenéutica jurisprudencial irá perfilando las normas que continúan vigentes y aquellas otras que han sido derogadas por efecto de la aprobación del Decreto - Ley 5/1996.
La coexistencia formal de dos textos, uno de los cuales ha sido sustancialmente afectado por la nueva regulación, produce una cierta inseguridad jurídica y sobre todo una falta de certeza de las normas que continúan en vigor, lo que exigirá un mayor esfuerzo de la doctrina y jurisprudencia en los próximos años. No obstante, ya se ha anunciado por los responsables del Ministerio de Fomento que la reforma ahora analizada constituye sólo el primer paso en una más profunda operación legislativa de reforma del ordenamiento urbanístico, por lo que probablemente carece de sentido plantearse siquiera la elaboración de un nuevo Texto Refundido, que inserte la «liberalización del suelo» en el cuerpo normativo del Texto Refundido de 1992.
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LOS EFECTOS MATERIALES DEL DECRETO - LEY
La Disposición Final Primera del Decreto - Ley 5/1996 determina el carácter de legislación básica que tiene el precepto contenido en el artículo 2, de conformidad con lo establecido en los artículos 149.1.1.ª, 8.ª, 13.ª, 18.ª y 23.ª de la Constitución. Naturalmente, esta decisión es efecto del carácter de legislación básica que tenían los artículos 27.1, 2 y 4, Disposición Adicional. Primera y Disposición Transitoria Primera del Texto Refundido, directamente afectados ahora por el artículo 2 del Decreto - Ley comentado.
A su vez, la redacción del párrafo primero de la Disposición Transitoria del Decreto - Ley, tras la corrección de errores publicada en el Boletín Oficial del Estado de 18 de junio de 1996, determina sensu contrario la inmediata aplicación de lo dispuesto en el artículo 2, lo que significa que, a diferencia de las determinaciones sobre supresión del suelo urbanizable no programado, y medidas de agilización del planeamiento, resultará inmediatamente aplicable a todos y cada uno de los planes y procesos de ejecución, aunque ya se hubieren iniciado a la fecha de entrada en vigor del Decreto - Ley (Ref.).
Sin embargo, esta solución tampoco es inmediatamente aplicable en los casos en que las Comunidades Autónomas dispongan de su propia legislación urbanística, cuando ésta entre en colisión o contradicción con el nuevo modelo establecido en el Decreto - Ley. Así, por ejemplo, sucede respecto del País Vasco con su Ley 17/ 1994, de 30 de junio, en donde se establece que el aprovechamiento susceptible de apropiación por los particulares será el 85 por 100 del aprovechamiento tipo, tanto para actuaciones sistemáticas como para los supuestos de suelo urbano asistemático. Idénticos, problemas plantea la aplicación de la Ley Foral 10/1994, de 27 de junio, de la Comunidad Foral de Navarra, salvo para municipios inferiores a 2.000 habitantes (Ref.).
El resto de los preceptos tiene un carácter meramente supletorio, y en cuanto al problema de su aplicación temporal debe señalarse que, de acuerdo con la Disposición Transitoria, párrafos primero y segundo, en su nueva redacción modificada por la corrección de errores de 18 de junio de 1996 no resultará de aplicación a todos aquellos procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor del Decreto - Ley.
El primer problema que esta redacción plantea es qué debe entenderse por procedimientos, es decir, si debe limitarse únicamente a los supuestos de modificación y revisión del planeamiento o por el contrario debe extenderse también a los supuestos de procedimientos de ejecución del planeamiento.
Teniendo en cuenta que las referencias de los artículos 1, 3 y 4 del Decreto - Ley 5/1996 se efectúan sobre la clasificación del suelo, reducción de plazos para la tramitación del planeamiento y competencia de los órganos municipales para la impulsión y tramitación del procedimiento de aprobación del planeamiento, la conclusión a la que debería llegarse es que la locución «procedimientos ya iniciados» contenida en la Disposición Transitoria debe referirse únicamente a los procedimientos de elaboración, modificación y revisión del planeamiento, a pesar de que no lo diga expresamente el texto del Decreto - Ley.
A su vez, tampoco resulta en mi opinión fácil determinar cuándo debe entenderse iniciado el procedimiento de elaboración, modificación o revisión del planeamiento urbanístico. En los casos de planeamiento derivado o de desarrollo (a los que también resultarían aplicables las reglas de los artículos 3 y 4 del Decreto - Ley, pero no así las del artículo l), la aprobación inicial de los mismos parece que debería convertirse en el dies ad quem para comprobar si efectivamente a la entrada en vigor del Decreto - Ley ya estaba o no iniciado el procedimiento: así se deriva de lo establecido en los artículos 111, 115, 116 y 117 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y, sobre todo, de lo dispuesto en los artículos 136.2, 138, 140 y 147 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico.
Más difícil es mantener esta misma solución para los supuestos de procedimientos de elaboración, modificación o revisión del...
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