La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local

AutorEncarnación Montoya Martín
Cargo del AutorUniversidad de Sevilla
Páginas455-473

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Ver nota 657

Aunque con precedentes en el Plan Nacional de Reformas aprobado por el Gobierno central a finales de abril de 2012 y presentado a la Comisión Europea, la reforma del Gobierno local arranca formalmente a partir del informe que se presenta al Consejo de Ministros de 13 de julio de 2012, que tiene por objeto el Anteproyecto de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local. El origen de esta ley se encuentra en una comisión interadministrativa que finalizó su trabajo mediante la presentación de un documento fechado el 25 de mayo de 2012.

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3.1. Objetivos y método de la Ley 27/2013

La LRSAL proclama los siguientes objetivos en su exposición de motivos:

  1. Clarificación de las competencias municipales para evitar duplicidades, de forma que se haga valer el principio «una Administración, una competencia». Airma que la LRBRL 1985 genera complejidad, desconcierto, difumina responsabilidad y, sobre todo, incide en el gasto, las Haciendas, la consolidación iscal y la sostenibilidad inanciera (título 149.1.14 CE).

  2. Racionalización de la estructura organizativa de la Administración Local de acuerdo con los principios de eiciencia, estabilidad y sostenibilidad inanciera. En particular, revisión del conjunto de las entidades instrumentales del sector público local, sus órganos de gobierno y de las retribuciones del personal al servicio de las Corporaciones Locales.

  3. Un control inanciero y presupuestario más riguroso.

  4. Favorecer la iniciativa privada. Este objetivo se desarrolla de una parte eliminando inter-venciones administrativas desproporcionadas a través de la modificación puntual del art. 84 bis de la Ley 30/1992; de la supresión de monopolios municipales heredados del pasado «y que recaen sobre sectores económicos pujantes en la actualidad» (art. 86.3 LRBRL) y, por último, con la reforma de la iniciativa pública económica local (art. 86.1 LRBRL).

El método seguido por la LRSAL ha consistido fundamentalmente en reformar la LRBRL de 1985, que se califica de «profunda», toda vez que han transcurrido casi 30 años de su vigencia. No obstante, tanto el método como la reforma adolecen de claras insuiciencias que mal se acomodan al título de la ley que se anuncia como «racionalizadora», pues actúa sobre un traje de hace casi 30 años abundando en sus insuiciencias y defectos; y, por otro parte, es sesgada, toda vez que prima el criterio económico658. En definitiva, como veremos, la LRSAL no aborda cuestiones técnicas tan elementales como la deinición de competencia local o la diferencia entre la actividad de iniciativa pública económica y la prestación de servicios locales de interés general.

Por lo demás, la LRSAL lleva a cabo también una reforma parcial del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL) para reforzar la función interventora; modifica la Ley 7/2007, del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico de las Administraciones Púbicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC) para incluir una nueva disposición adicional vigésima, así como el art. 97 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (TRRL).

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3.2. Las competencias, los modos de gestión de los servicios públicos y la iniciativa económica local: presupuesto del redimensionamiento del sector público instrumental local

Es necesario abordar con carácter preliminar el régimen de las competencias locales, los modos de gestión de los servicios públicos locales y la iniciativa económica local, toda vez que inciden en el régimen de los entes instrumentales locales y, en particular, en las medidas de redimensionamiento del sector público instrumental local que establece la LRSAL.

Por lo demás, algunas Comunidades Autónomas han promulgado normas de aplicación de la LRSAL justificadas en la necesidad de despejar la inseguridad jurídica que la LRSAL ha provocado, así como con el claro in de cortocircuitar sus efectos. Como ha puesto de maniiesto Zafra Víctor659, «la originalidad de esta legislación autonómica de desarrollo de las bases estatales sobre régimen local radica, con mayor o menor intensidad y beligerancia, en proponer una interpretación contraria al espíritu de la Ley 27/2013. El carácter interpretativo de la STC 31/2010 proporciona escasos criterios de seguridad jurídica para determinar el sentido de la disposición adicional tercera sobre los efectos jurídicos de la malhadada expresión sin perjuicio. Es decir, si debe interpretarse que las bases se aplican con independencia de la competencia autonómica o, por el contrario, la salvaguarda. Conviene tener presente que el Tribunal Constitucional, a partir de la sentencia sobre el estatuto catalán, aun considerando parámetro de constitucionalidad los estatutos, no los toma como referencia para la asimétrica aplicación de las bases, sino que valora su amplitud atendiendo a su naturaleza material y, claro está, las considera aplicables en todas las Comunidades Autónomas, cualquiera que sea la regulación estatutaria en cada una de ellas660».

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3.2.1. Clases de competencia y su régimen jurídico661El régimen de prestación de servicios y actividades por los entes locales tiene como presupuesto la nueva deinición de competencias locales

Según el art. 7 LRBRL, las competencias de las entidades locales se clasifican en:

  1. Competencias propias solo atribuidas por ley (arts. 7.1 y 25 LRBRL) y delegadas, reguladas en el art. 27 LRBRL.

  2. El resto de las competencias que ejercen las entidades locales que no sean atribuidas por ley o delegadas, ahora innominadas por la LRSAL -antes, en las diferentes versiones del anteproyecto y proyecto, calificadas de impropias-, se someten al régimen del apartado 4 del art. 7.

    Simultáneamente, la LRSAL ha suprimido el art. 28 LRBRL dedicado a las actividades complementarias, que disponía: «Los municipios pueden realizar actividades complementarias de las

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    propias de otras Administraciones Públicas y, en particular, las relativas a la educación, la cultura, la promoción de la mujer, la vivienda, la sanidad y la protección del medio ambiente».

    Estas competencias distintas de las competencias propias y de las atribuidas por delegación solo pueden ejercerse a tenor del número 4 del art. 7:

    Cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad inanciera del conjunto de la Hacienda municipal, de acuerdo con los requerimientos de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad inanciera y no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración Pública. A estos efectos, serán necesarios y vinculantes los informes previos de la Administración competente por razón de materia, en el que se señale la inexistencia de duplicidades, y de la Administración que tenga atribuida la tutela inanciera

    .

    En todo caso, el ejercicio de estas competencias deberá realizarse en los términos previstos en la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas.

    En definitiva, la redacción, dada la las competencias «impropias» y sus requisitos, hará imposible la creación de entes instrumentales en sectores tales como desarrollo local o políticas de empleo.

    3.2.1.1. El art. 25 LRBRL reformado: ¿competencias propias?

    El art. 25.1 LRBRL reformado no contiene una deinición de competencia local. Se limita a reproducir el art. 25.1 LRBRL con algún retoque reduccionista: «1. El municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover actividades y prestar los servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal en los términos previstos en este artículo». Se ha suprimido, pues, «toda clase».

    Por su parte, el número 2 del art. 25 LRBRL reformado, al igual que su redacción precedente, no contiene en puridad una lista de competencias locales propias, sino algo mucho más modesto, una simple lista de materias sobre las que en todo caso el legislador competente, sea estatal o autonómico, según el régimen constitucional de distribución de competencias, ha de reconocer competencias a las entidades locales. A ello se añade que la LRSAL no contempla un régimen transitorio con relación a las competencias atribuidas por el legislador autonómico a las entidades locales con anterioridad a la entrada en vigor de la LRSAL sobre materias que ahora el art. 25.2 LRSAL ha suprimido.

    La nueva redacción del art. 25.2 LRBRL ha reducido la lista de materias de competencia local, pues algunas se aminoran o encogen y otras simplemente se suprimen.

    En el primer caso, podemos citar «gestión de vivienda ahora solo de protección pública y con criterios de sostenibilidad inanciera»; o el medio ambiente, que ahora se limita al urbano (25.2.b LRBRL).

    Por su parte, «defensa de los consumidores y usuarios» o «seguridad en los lugares públicos» sencillamente desaparecen.

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    Pero sin duda las más polémicas y llamativas han sido las modificaciones producidas en el art. 25.2 con relación a las competencias relativas a salud, servicios sociales y educación.

    La reforma operada por la LRSAL ha...

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