Ley 26/2013, de 27 de diciembre de 2013, de cajas de ahorros y fundaciones bancarias
| Autor | Antonio Sánchez Cerbán |
| Cargo | Abogado |
| Páginas | 65-75 |
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No es nuestra intención realizar un análisis pormenorizado sobre los orígenes de las cajas de ahorros ni realizar una compilación exhaustiva de su evolución normativa, pero sí nos parece importante detenernos en ciertos antecedentes que, sin duda, explican la reforma cuyo comentario es objeto de este trabajo.
A grandes rasgos, podemos decir que el origen histórico de las cajas de ahorros en España estuvo muy ligado a obras pías y fines caritativos y que este origen filantrópico, si bien se mantuvo, fue dando paso a otro tipo de actividades más ligadas al sector financiero hasta convertirse en entidades de crédito con un volumen de depósitos superior, en algunos casos, a la de la banca tradicional en muchas áreas de nuestro territorio.
Este creciente protagonismo fue canalizado e incluso impulsado por el Real Decreto 2290/1977 de 27 de agosto que suprimió algunas de las limitaciones que hasta entonces se establecían sobre las actividades financieras de las cajas de ahorros igualando prácticamente el ámbito de sus actividades a las de la banca tradicional.
El legislador de 1977 justificaba entonces esa medida de la siguiente forma: «La profunda reforma que el sistema financiero español exige para alcanzar un adecuado funcionamiento de nuestra economía ha sido emprendida decididamente por el Gobierno dentro de un plan coherente de disposiciones do distinto rango, cuya finalidad última no es otra que la de datar al referido sistema de altos grados de libertad en su operatoria y de representatividad en sus instituciones. En esta línea de actuación reformadora, las Cajas de Ahorros no podían quedar al margen, pues no en vano suponen hoy, por el volumen de los depósitos que administran, más de un tercio del sistema crediticio privado […]». Sobre la liberalización de actividades de las cajas de ahorros y su equiparación de su actividad a la propia de un banco, el legislador aducía: «[…] en cuanto a la operatoria de las Cajas de Ahorros, el presente Real Decreto, atendiendo al criterio de libertad que debe prevalecer en la organización del sistema financiero, suprime las limitaciones que hasta ahora so habían venido manteniendo, sin otra aparente justificación que un evidente deseo de tutela ante riesgos no distintos por su naturaleza a los que constituyen el ámbito obligado de toda Entidad crediticia. Alcanzado hoy por las Cajas de Ahorros un grado notable de desarrollo, parece llegado el rasamente de levantar las prohibiciones referidas para que sea cada Entidad la que libremente decida la especialización a que su vocación y capacidad do gestión le conducen, sin otras limitaciones que las generales de las restantes instituciones financieras privadas […]».
La lectura de la exposición de motivos del Real Decreto 2290/1977 y de los motivos que movieron al legislador de entonces cobra especial interés si los comparamos con las argumentos que el legislador actual aduce en la exposición de motivos de la Ley 26/2013 para justificar la necesidad de la nueva Ley: «[…] Hay, sin embargo, algunos aspectos novedosos en esta regulación de las cajas, que requieren alguna precisión en relación con su justificación. Por un lado, se ha previsto una restricción al tamaño de las cajas, que viene motivada por la necesidad de que en ningún
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caso puedan alcanzar una dimensión que las haga sistémicas. Se trata, por lo tanto, de una medida que busca garantizar la estabilidad del sistema financiero. La estructura jurídica de las cajas no permite hacer frente a situaciones de crisis con la agilidad necesaria debido a las dificultades con que cuentan para atraer capitales. Por ello, es preciso evitar que las cajas tengan un tamaño excesivo y puedan poner en peligro el sistema financiero […]»).
Estas diferencias de pareceres evidencian que el modelo de cajas de ahorros que permitió a estas competir en pie de igualdad con la banca tradicional no ha funcionado o tomó una deriva que excedió con mucho la inicialmente prevista por el legislador.
Hay varias razones inmediatas (la mayor parte de ellas vinculadas a la crisis iniciada a finales del año 2007 y de la que aún nos estamos recuperando) que podrían explicar el fracaso del sistema (pérdida de rentabilidad, sobreexposición al sector inmobiliario, sobredimensionamiento, número excesivo de sucursales, etc.). De hecho, no fueron pocas las voces que durante los primeros meses de la crisis achacaron los problemas de nuestro sistema de cajas a estas causas (que, por otra parte, eran también achacables a los bancos).
No obstante, la gravedad y persistencia de la crisis económica evidenciaron que los problemas de nuestro sistema financiero en general y de nuestro sistema de cajas en particular no eran meros problemas coyunturales asociados a la denominada crisis del ladrillo, sino problemas estructurales que, como el Banco de España concluía en su informe Evolución y reforma de las Cajas de Ahorros, de 21 de febrero de 2011, estaban íntimamente ligados, en el caso de las cajas de ahorros, a las peculiaridades de su naturaleza jurídica: «en primer lugar, [las cajas de ahorros] están dotadas de una estructura de gobernanza compleja y rígida, que no favorece la aplicación de las mejores prácticas internacionales de gobierno corporativo; y, en segundo lugar, tienen restricciones legales para obtener recursos propios de primera calidad por una vía que no sea la retención de beneficios».
En efecto, aunque la normativa que regulaba las normas básicas sobre órganos rectores de las cajas de ahorros (Ley 31/1985) era ambiciosa en cuanto a sus objetivos (su exposición de motivos hablaba de democratizar sus órganos de gobierno, conciliar esa democratización con las exigencias de una gestión eficaz, que debe cumplirse con criterios estrictamente profesionales, y establecer una normativa de acuerdo con los principios que inspira la nueva organización territorial del Estado), lo cierto es que la estructura de gobierno de las cajas de ahorros dejaba mucho que desear. Las Comunidades Autónomas adquirieron un enorme poder en las Cajas (mucho mayor probablemente del que tenía en mente el legislador y el propio constituyente al atribuirles competencias en esta materia), lo que llevó a una excesiva politización de estas agravada por la falta de exigencia a sus consejeros y directivos de unos requisitos de experiencia y profesionalidad similares a los de los bancos. Todo esto se tradujo (salvo honrosas excepciones) en una gestión de las cajas poco independiente del poder político y menos profesional de la que hubiera sido deseable dado su peso en nuestro sistema financiero.
Ante la evidencia de estos problemas estructurales que amenazaban con quebrar la totalidad de nuestro sistema financiero, empezaron a aprobarse una serie de reales decretos que trataron de favorecer el proceso de reestructuración de las cajas de ahorros. Así, en virtud del Real Decreto-Ley 9/2009, se creó el Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB) que impulsó el proceso de integraciones. Posteriormente, el Real Decreto-ley 6/2010, de 9 de abril, consolidó el Sistema Institucional de Protección (SIP) que dio lugar a las conocidas popularmente como fusiones frías de cajas de ahorros. Al Real Decreto anterior le sucedió pocos meses después el Real Decreto-ley 11/2010, que ya incorpora importantes reformas en el régimen legal de las cajas, incidiendo, de hecho, en los dos principales problemas estructurales arriba comentados: por un lado, el Real Decreto-ley 11/2010 ofreció a las cajas la posibilidad de desarrollar su actividad propia de entidad de crédito a través de una entidad bancaria, permitiendo así mayores posibilidades de financiación; por otro lado, introdujo una serie de cambios destinados a mejorar la profesionalidad e independencia de los órganos de gobierno de las cajas de ahorros.
El Real Decreto-ley 11/2010 puede considerarse, pues, predecesor de buena parte de las reformas que consolida la nueva Ley 26/2013, como de hecho reconoce el legislador en la exposición de motivos: «la norma da continuidad y completa el esquema de ejercicio indirecto de la actividad financiera por parte de las cajas de ahorros que previó el Real Decreto-ley 11/2010, de 9 de julio, de órganos de gobierno y otros aspectos del régimen jurídico de las cajas de ahorros».
Las medidas anteriormente descritas no evitaron que España solicitase en el verano del 2012 el rescate de su sistema financiero en virtud del cual se puso a disposición del FROB una línea de crédito
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de hasta 100.000 millones de euros, de los que finalmente solo se ha dispuesto de una parte. A tal efecto, se firmó un Memorando de Entendimiento con la Comisión Europea que, entre otras, establecía como condición para el referido «proponer medidas para reforzar las normas de idoneidad de los órganos rectores de las cajas de ahorros e introducir requisitos de incompatibilidad para los órganos rectores de las antiguas cajas de ahorros y bancos comerciales bajo su control».
La nueva Ley 26/2013 responde pues a dos finalidades inmediatas: por un lado, la necesidad de consolidar y recoger en un único cuerpo legal el régimen jurídico de las cajas de ahorros que había quedado un tanto disperso después de los sucesivos reales decretos que se fueron aprobando sobre la marcha en función de las circunstancias que dictaba la crisis; por otro lado, honrar el compromiso que España había asumido con sus socios europeos al solicitar el rescate de su sistema financiero.
Sin embargo, no debemos perder de vista que, a la fecha de promulgación de esta nueva Ley 26/2013, solo subsistían en España dos cajas de ahorros propiamente dichas, por lo...
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