La Ley 23/2013 en el marco del procedimiento de déficit excesivo y de rescate de la banca: análisis de conformidad con el Derecho internacional español de Seguridad Social
| Autor | Mireia Llobera Vila |
| Cargo | Profesora Ayudante Doctor, Universidad de Valencia. |
| Páginas | 29-54 |
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En los pocos meses que duró el trámite parlamentario de la Ley 23/2013 reguladora del Factor de Sostenibilidad y del Índice de Revalorización del Sistema de Pensiones de la Seguridad Social, de 23 de diciembre, (en adelante la Ley 23/2013) se logró, en palabras de la doctrina, un "auténtico cambio sistémico" en el Sistema de Seguridad Social1, que puede favorecer un horizonte de financiación de las pensiones hacia un segundo pilar capitalizado del sistema, en aquellos países que no puedan alcanzar los límites de déficit impuestos2. Las distintas fórmulas comunitarias de softlaw llevan años apuntando en dicha dirección3, pero ha sido el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (en adelante PEC) lo que ha dado una contundente vuelta de tuerca (que no irreversible) hacía la privatización parcial de los sistemas de Seguridad Social sostenibles y la paralela asistencialidad del sistema.
Ahora, la denominada "reforma estructural de las pensiones" constituye la escapatoria jurídica para aquellos países que no logren la misión imposible de mantener un nivel de déficit público dentro de los límites del Tratado y de los límites de sus propias Constituciones. El chantaje está servido.
Es cierto que, formalmente, el reformado del art. 135 CE no tiene la virtualidad jurídica de dislocar el marco constitucional diseñado por el art. 1.1 CE, o de
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alterar el contenido esencial del resto de preceptos, incluidos los arts. 41 y 50 CE. El ordenamiento jurídico constituye una unidad, a pesar de la diversidad de las normas de distinto origen que lo integran, y el principio de estabilidad presupuestaria "se configura como una orientación de la política económica general" (STC 56/2014), que debe integrarse en el conjunto sistemático que la CE instituye, a partir de una interpretación sistemática del mismo respecto de la cláusula social del art. 1.1 CE y del art. 9.2 CE. Igualmente, la obligación de los poderes públicos de desarrollar una labor permanente de eliminación de las situaciones de desigualdad económica, social y cultural exige, "utilizar recur-sos presupuestarios públicos para poner en práctica actuaciones de nivelación social constitucionalmente garantizadas"4.
Tampoco admite el TC someterse, en el ámbito de sus competencias, al dictado del derecho comunitario de control presupuestario, pues "el Derecho comunitario no se erige en parámetro de constitucionalidad en nuestro orden interno" (STC 134/2011, F.J.8º), pese a reconocer, eso sí, la competencia del TJUE para enjuiciar la compatibilidad de una norma de rango legal con el derecho comunitario, pero no así su adecuación a la propia Constitución. Ni otorga al principio de control presupuestario una predominancia, por su propia naturaleza, por encima del resto de derechos fundamentales o principios constitucionales (STC 134/2011 y STC 56/2014), debiéndose establecerse una adecuada interacción entre los distintos niveles de normatividad que lo conforman -internacional, comunitaria e interno- siempre conforme a los parámetros constitucionales, que actualmente constituyen la base de legitimidad de nuestro sistema político y social. También se ha defendido que el principio de estabilidad presupuestaria comunitario, incorporado al art. 135 no puede comprometer el art. 1.1. CE, a menos que tal reforma se hubiera realizado por vía del art. 168 CE, lo cual exigiría la convocatoria de un referéndum para ratificarla5.
El problema radica en que el inflexible tenor del articulado que se otorga al 135 CE -dando cumplimiento al derecho comunitario presupuestario- es el propio de un instrumento legislativo de derecho comunitario derivado, en ausencia de las características técnicas propias de la naturaleza y fines de una disposición constitucional. Lejos de permitir el espacio de maniobra que el resto de las disposiciones constitucionales otorgan al legislador, el 135 CE incorpora una obligación que imposibilita un necesario ejercicio de ajuste y ponderación del principio presupuestario respecto de sus efectos en la efectividad del resto de preceptos constitucionales fundamentales, alejándola además de los mecanismos de soberanía popular que permitan modular su incidencia (sobre todo cuando entre en vigor el apartado 2 del art. 135 CE).
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Todo ello bajo el telón de fondo de los "gravísimos problemas de sostenibilidad" de la Seguridad Social6. Un alarmismo un tanto interesado. Santos M. Ruesga -único miembro del Comité de Expertos que emitió un voto negativo frente al informe mayoritario- ha apuntado a la "conveniencia de separar los efectos coyunturales, o cíclicos, de las tendencias demográficas y, en su caso, económicas, en el largo plazo. Pues los problemas comenzarían a agravarse, con las previsiones actuales, a partir de 2030, ya que después de la reforma de 2011 la previsión de gasto en pensiones sigue estando por debajo de la media europea en 2040 e incluso, posteriormente"7. También refiere el profesor a la necesidad de desvincular la definición del factor de sostenibilidad de las urgencias por cumplir compromisos pactados como contrapartidas al rescate financiero8.
El 9 de junio de 2012, el Gobierno español anunció su intención de solicitar asistencia financiera para cubrir las necesidades de capital de sus entidades bancarias. La solicitud contó con el respaldo del Eurogrupo, y el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) desembolsó un total de 41,3 billones de euros al gobierno español. Este fue el primer programa de asistencia financiera llevada a cabo por el MEDE, y también fue la primera vez que se utilizó el instrumento de recapitalización de los bancos a través de préstamos concedidos a un gobierno9.
La condicionalidad explícita consistía en medidas específicas de los bancos, así como reformas relativas a la gestión institucional, la supervisión y regulación del sector financiero10. Sin embargo, la Comisión Europea también anuncia que habrá "una vigilancia estricta por parte de las instituciones europeas y del Fondo Monetario Internacional sobre el destino final de los fondos recibidos y sobre el cumplimiento de los compromisos adoptados por el gobierno español para cumplir los requisitos de déficit establecidos en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, incluidas las recomendaciones del Consejo que contemplan, entre otras medidas, un mayor esfuerzo fiscal y la aceleración de la reforma de las pensiones. Si se detectara incumplimiento de estos objetivos, el Eurogrupo podría suspender el préstamo"11.
Tales condiciones se contemplan en las Recomendaciones dirigidas a España en el marco del Procedimiento de Déficit Excesivo abierto a España (brazo
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sancionador)12, y en el marco del Semestre Europeo (brazo corrector) de julio de 201213. Igualmente, durante el programa de asistencia financiera, la Comisión Europea realiza un estrecho control de los progresos realizados por España en el cumplimiento de la condicionalidad asociada al mismo relativa a las pensiones14. Las decisiones económicas del gobierno se someten a supervisión.
Así, cuando el Gobierno envío al CES el Anteproyecto de Ley ya anunció que pretendía su entrada en vigor antes del 201415. La precipitada finalización de los trabajos del Comité de Expertos y las prisas del legislador revelaban la necesidad de cerrar la reforma cuanto antes, que guarda estrecha relación con la apertura del Programa de Asistencia Financiera para el rescate del sector bancario español, que vino acompañado del Procedimiento de Déficit Excesivo (PDE) contra España. No hubo tiempo para un proceso de reflexión ni valoración, de una de las reformas de mayor calado, y más regresivas para las próximas generaciones.
En el marco de los tres procedimientos (asistencia financiera, procedimiento de déficit y semestre europeo) España debe tomar medidas de "carácter estructural", y entre ellas, la de adelantar la introducción del factor de sostenibilidad en el año 201416, debiendo presentar un programa de "acción efectiva" en octubre de 201317. España claudica: el 1 de octubre de 2013, el gobierno español presentó
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el paquete de medidas a la Comisión y al Consejo, como parte de su Programa de Ayuda Financiera, precisando las reformas estructurales dirigidas a garantizar una "corrección eficaz y duradera" del déficit18. Dicho programa incluye medidas destinadas a aplicar las Recomendaciones dirigidas a España, y entre ellas, la introducción del factor de sostenibilidad antes de final de año19.
No sorprende que la Seguridad Social ocupe un lugar fundamental en el derecho comunitario de control presupuestario, al tratarse de una de las partidas más importantes del gasto público. De ahí que el Consejo deba tener en cuenta la realización de reformas a largo plazo, como la que aborda la Ley 12/2013.
Pero el Reglamento (CE) nº 1467/97 regulador del procedimiento de déficit excesivo va aún más lejos en dicho ánimo reformador, cuando establece que la introducción de un pilar de capitalización merece una consideración especialmente importante a efectos de valoración favorable20:
"Al evaluar el cumplimiento del criterio de déficit y deuda, así como en las fases posteriores del procedimiento de déficit excesivo, el...
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