La legalidad y vigencia de las entidades locales territoriales en el subsistema autonómico de la región de Murcia

AutorAntonio Martínez Marín
CargoCatedrático de Derecho Administrativo
Páginas25-59

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I Introducción

Los 299 números de la Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica significan para mí cuanto menos una cifra igual de agradecimientos doctrinales de muy difícil nominación que, necesariamente, deben ser aumentados con los reconocimientos a sus directores y secretarios. En su primera nominación -Revista de Estudios de la Vida Local- bebió de modo especial mi tesis doctoral «La representatividad municipal española», elaborada bajo la dictadura franquista y publicada posteriormente con la sentida dedicatoria «A nuestra querida España»,... A la que algunos nuevos políticos denominan desde hace dos o tres años «la España plural». Felizmente, ni mi conocimiento adquirido en la tarea sociológica-jurídica de las encuestas realizadas a más de trescientos vecinos de 27 municipios españoles, de todas las regiones, durante cuatro meses de los años 73-74 y de los 7.000 kilómetros recorridos; ni la historia de los últimos siglos; ni la Constitución de 1978 -ni ninguna otra, salvo olvido, pues todas ellas saben de mi lectura-; ni los cientos de artículos leídos en la REALA me permiten adjuntarle el artículo y el adjetivo de moda.

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Dado que mis raíces académicas se encuentran en la vida local y el primer amor no se olvida, no he encontrado otro regalo más preciado para el número 300-301 -o en su prolongado 302- que este estudio sobre la legalidad y vigencia de los Entes locales en mi propia Comunidad Autónoma.

La metodología empleada para este número histórico responde a la de un realismo jurídico un tanto inhabitual en nuestra tradición doctrinal, pues la temática local estudiada no se limita a la mera exposición exegética formal de las normas concretas, sino que, más allá del comentario al uso, se procura analizarlas en la comprensión de su nacimiento y vigencia, incluso de su gestación abortada. No se ofrece una sociología local-autonómica sino una añadida elemental dación de cuentas de su vigencia u operatividad. En este sentido, se pretende tanto una descripción fáctica de nuestras Entidades como el intento de la lúcida penetración social y política comprensiva de ellas que, en tan alto grado, logró Tocqueville sobre las instituciones francesas y estadounidenses y que en el mejor estilo francés nos dejó escritas, respectivamente, en sus obras «El Antiguo Régimen y la Revolución» -L’Ancien Régime et la Révolution- y «De la Democracia en América» -De la Démocratie en Amérique-.

Este tratamiento metodológico está imantado también de las referencias geográficas, históricas, sociales y, sobre todo, del espíritu que debe presidir la democracia y que no es otro que el imprescindible amor por el interés general que debe presidir el sistema democrático. De nuevo es otro francés universal quien logró amasar todos estos datos y otros más para ofrecérnoslos en «Del Espíritu de las Leyes» -De l´Esprit des lois-. De semejante modo se ha intentado incorporar en este breve estudio elementales manifestaciones del espíritu público que traslucen nuestros políticos del subsistema murciano y pergeñar algunas conexiones con sus homólogos del sistema estatal.

El jurista alemán Ihering explica el tercer bastión doctrinal que alienta este artículo crítico -pretendidamente dotado en este caso del análisis del problema y de su solución doctrinal-, pues de él he aprendido que «La Lucha por el Derecho» -Der Kamf ums Recht- debe ser para el jurista una condición biológica de la poesía de su carácter y por consiguiente no sujeta a límite temporal ni éxito puntual obtenido. Mi lucha jurídica-ciudadana ha sido la del advenimiento y perfeccionamiento de un Estado de Derecho policéntrico para España. Este artículo, en último término, es un intento de perfeccionar el ordenamiento jurídico mejor que ha conocido la historia de España con la Constitución de 1978, ciertamente imperfecta y necesitada de reforma; pero fundada en un consenso que, aunque de oportunidad y de cuestiones orilladas, ha producido los mejores frutos de los últimos siglos y, sobre todo, ha posibilitado la construcción, con las consabidas imperfecciones y lagunas, de todo un ordenamiento jurídico estatal asentado en la Norma Constitucional, hoy en solapado entredicho y simulado quebranto formal y, sobre todo, espiritual por la ruptura del tenue e imperfecto consenso que la sostenía.

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Debo finalmente confesar a cualquier lector de este estudio crítico que, respetando otras opciones, pertenezco, como así lo recomendaba Santiago Ramón y Cajal en «Los tónicos de la voluntad», al grupo de profesores universitarios que no han hecho de su condición académica «un mero escabel para la política o un decoroso reclamo de la clientela profesional».

II Legislación local
1. Regulación estatal

La Constitución de 1978 establece y garantiza la existencia preceptiva de las Entidades locales territoriales del municipio, la provincia y la isla, y a la vez dispone que su respectivo gobierno y administración será el Ayuntamiento o Concejo Abierto, la Diputación u otras instituciones de carácter representativo, y los Cabildos o Consejos. La expresión alternativa a la Diputación de «otras instituciones de carácter representativo» no supone la constitucionalización del carácter contingente de la Diputación, sino que, según la ortodoxa interpretación constitucional de este fragmento de Rafael Entrena, «se pretende obviar el problema de la denominación de los órganos representativos interinsulares provinciales y al mismo tiempo se soslayan problemas terminológicos en relación con la denominación de las Corporaciones provinciales en Navarra, Vizcaya, Guipúzcoa y Álava»1.

En puridad, la provincia como Entidad local y la Diputación como su gobierno y administración no existe en las provincias de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya en la medida que su foralidad se encuentra contemplada en la disposición adicional primera de la CE. Ésta ampara y respeta los derechos de sus territorios históricos y, en consecuencia, son las Diputaciones forales los órganos de gobierno y administración de sus territorios históricos, que coin-ciden con los límites de las tres provincias mencionadas.

Junto a esta excepción foral de la provincia como Entidad local, hay que adjuntar las de las dos canarias, pues en esta Comunidad Autónoma insular tampoco existe aquélla como Entidad local ni su órgano representativo de la Diputación. En una estricta interpretación literal del número 4 del artículo 141 de la CE -«En los archipiélagos, las islas tendrán además su administración propia en forma de Cabildos o Consejos»- debería presumirse la existencia de dos Diputaciones provinciales para las dos provincias atlánticas; sin embargo, una interpretación histórica y lógica ha determinado su inexistencia y su sustitución peculiar en cada una de las islas por sus correspondien-

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tes siete Cabildos. Ha sido el Estatuto de Autonomía canario quien en su disposición sexta suprime las mancomunidades provinciales interinsulares y transfiere sus competencias y recursos materiales y personales a la Comunidad Autónoma. La conclusión es que, aun comprendiendo las salvedades mencionadas y el posible desconocimiento del hecho insular por los constituyentes, la supresión de la Diputación local en las provincias canarias vulnera formalmente la Constitución.

Finalmente y como es bien sabido, las siete Comunidades Autónomas uniprovinciales -Asturias, Islas Baleares, Cantabria, La Rioja, Madrid, Murcia y Navarra- suprimen sus respectivas Diputaciones y subrogan en favor del gobierno y administración autonómica sus competencias y medios personales y materiales.

El nuevo Estatuto catalán2suprime las Diputaciones provinciales y, de conformidad con su artículos 2 y sobre todo el 90.3 -«Los Consejos de veguería sustituyen a las Diputaciones»- excepciona también a la provincia como Entidad local representada por la Diputación. El nuevo Estatuto, más sutil que el de 1979, vertebra el territorio catalán en veguerías, comarcas y municipios; mientras que el primero sólo lo hacía sobre comarcas y municipios. Esta duplicidad y el intento de suprimir las Diputaciones provinciales fue la causa determinante de que la STC 32/1981 inconstitucionalizara la Ley catalana 6/1980 de transferencia urgente y plena de las Diputaciones catalanas a la Generalidad y salvase de este modo jurisprudencial la vida de éstas. Parcialmente, este mismo problema se plantea de nuevo con la Ley valenciana 2/1983 y es también el TC quien con su sentencia 27/1987 mantiene el carácter preceptivo de la provincia como...

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