Lagunas de cobertura del sistema español de Seguridad Social y la necesaria reordenación del nivel no contributivo
| Autor | Mª Belén García Romero |
| Cargo | Profesora Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Murcia |
| Páginas | 67-98 |
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Las recesiones provocadas por las diversas crisis económicas que se vienen sucediendo en Europa desde la década de los setenta del pasado siglo, han sometido a enormes presiones al modelo socioeconómico europeo, y han evidenciado los desafíos a que se enfrenta el empleo, el Estado del bienestar y la igualdad de oportunidades. Estas tensiones se han agudizado de forma extraordinaria a raíz de la última crisis financiera, cuyos efectos han sido dramáticos en el continente europeo en términos de destrucción de empleo, afectando sobre todo a las personas más vulnerables de nuestras sociedades. Actualmente, 116 millones de personas viven por debajo del umbral de la pobreza en la UE, cifra que representa el 23% de la población total e incluye una gran parte de mujeres y niños1.
El Tratado de la UE recoge como objetivos prioritarios el pleno empleo, el progreso social, la inclusión social, la solidaridad, la protección social y la cohesión social. Además, dicho texto contiene una Carta de los Derechos Fundamentales, jurídicamente vinculantes para todas las instituciones de la UE y los Estados miembros. Entre los derechos sociales garantizados a todos los residentes en cualquier territorio de la Unión, se encuentran el derecho a prestaciones de seguridad social, a ayudas sociales y a la vivienda (art. 34).
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En el actual contexto, y en el marco de la Estrategia Europea 2020, la Comisión propone establecer una Plataforma contra la Pobreza y la Exclusión Social2, con el fin de crear un compromiso conjunto entre los agentes europeos y las instituciones de la UE con la meta común de que la Unión Europea ?pese a estar marcada por la existencia de presupuestos públicos reducidos? saque por lo menos a 20 millones de personas de la pobreza en la próxima década.
En este documento se considera que, además de la intervención de una protección social innovadora, debe arbitrarse un conjunto amplio de políticas sociales, como son la educación, la asistencia social, la vivienda, la sanidad, la conciliación y las medidas a favor de la familia, ámbitos todos ellos en los que los sistemas de bienestar han intervenido hasta ahora con programas más bien residuales. En otras palabras, la lucha contra la pobreza requiere una estrategia global y coordinada, en la que la Seguridad Social sólo puede contribuir con algunos elementos que le son propios, entre los que se debe encontrar la garantía de una renta social mínima3.
La plataforma tiene como misión realizar 64 acciones a escala de la UE que afectan a las múltiples facetas de la pobreza y la exclusión social. A su vez, se plantearán objetivos nacionales complementarios para los distintos Estados miembros.
En el caso de España, las recomendaciones formuladas por la Comisión Europea fueron trece, las cuales iban referidas a los siguientes ámbitos: finanzas públicas sostenibles, eficiencia del sistema fiscal, sector financiero, mercado laboral, educación, inclusión social, entorno empresarial, energía y transportes y calidad de la administración pública4.
En el entorno de la inclusión social, el análisis pone de manifiesto que los fenómenos de pobreza y de exclusión social siguen en aumento en nuestro país debido principalmente a la situación del mercado de trabajo, aunque también a la limitada eficacia de la protección social para afrontar esta situación. A este respecto, la Dip. adic. 21ª de la Ley 27/2011 -cuya entrada en vigor se produjo el 1 de enero de 2013- hace un encargo doble al gobierno en relación con la necesidad de mejorar los actuales mecanismos de lucha contra la pobreza. Así, de un lado, la ley concede al Ejecutivo un plazo de 6 meses para realizar "los estudios pertinentes que permitan delimitar los umbrales de pobreza, con arreglo a los
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criterios fijados por la Unión Europea, al objeto de reorientar las políticas públicas dirigidas a su erradicación", y, de otro lado, la misma norma establece que, "en el plazo de un año, el Gobierno aprobará un Proyecto de Ley de reordenación integral de las prestaciones no contributivas de la Seguridad Social, con el objetivo de mejorar su cobertura, establecer con más claridad el ámbito de sus prestaciones e introducir nuevos ámbitos de protección en orden a colmar lagunas de cobertura que se detectan en el sistema".
En consecuencia, en las páginas que siguen se analizaran los sistemas concretos de garantía de ingresos mínimos vigentes en España en el marco de los mecanismos de Seguridad Social, las personas que pueden acceder a ellos y las que permanecen excluidas. La razón de ser de esta aproximación es poner de relieve el carácter fragmentario e incompleto de este sistema y sus deficiencias de cobertura, teniendo en cuenta que, según ha declarado el TCO en interpretación del art. 41 CE, "acoger el estado o situación de necesidad como objeto y fundamento de la protección implica una tendencia a garantizar a los ciudadanos un mínimo de rentas, estableciendo una línea por debajo de la cual comienza a actuar la protección" (STC 103/1983, 96/2006 de 27 de marzo, 22/2010 de 27 de abril).
La arquitectura básica del sistema español de garantía de ingresos reposa sobre dos pilares esenciales. De un lado, el sistema de pensiones contributivas de la Seguridad Social y, de otro, el sistema de prestaciones por desempleo (contributivas y su prórroga asistencial). A ellos se ha ido uniendo de forma paulatina un conjunto de mecanismos específicos de garantía de ingresos mínimos dirigidos a grupos concretos de población5.
El primer pilar, estaría conformado por el nivel contributivo y profesional, cuya acción protectora comprende actualmente además de las nueve ramas tradicionales incluidas en el Convenio OIT de 1952, cuatro nuevas contingencias: paternidad; riesgo durante el embarazo; riesgo durante la lactancia natural y cuidado de menores afectados por cáncer u otra enfermedad grave (art. 38 LGSS).
Fuera del núcleo estricto de Seguridad Social contributiva, los restantes mecanismos de garantía de ingresos formarán parte ya sea de lo que se ha dado en llamar "extensiones no contributivas de la Seguridad Social (contributiva)", esto es, prestaciones no contributivas cuyo reconocimiento y concesión depende de la previa inclusión de sus beneficiarios en el campo de aplicación de la protección contributiva y consiguiente afiliación y cotización al sistema, o bien, de
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las prestaciones de asistencia social strictu sensu, es decir, prestaciones para personas que se encuentren en situación de necesidad y nunca hayan cotizado a la Seguridad Social.
Con fundamento en los principios constitucionales de solidaridad, autonomía personal e inserción social (art. 9.2 CE), una de las vías privilegiadas de ampliación de la Seguridad Social a las situaciones de pobreza o de exclusión social ha sido la extensión de su protección -o el aumento de su intensidad- a las personas que ya estaban integradas en el sistema o que previamente lo habían estado.
Su importancia en la protección social es indiscutible: las pensiones muy bajas han sido completadas, los desempleados que han agotado sus prestaciones pueden, bajo ciertas condiciones, ver prolongar su cobertura. Con todo, estas prestaciones reproducen un importante mecanismo de exclusión, al dejar fuera de toda protección a categorías sociales en situación de extrema pobreza.
En el marco de las extensiones no contributivas de la Seguridad Social, se examinan los complementos de pensiones mínimas6y las prestaciones asistenciales de desempleo7.
Están destinados a los pensionistas de la Seguridad Social de jubilación, incapacidad permanente y supervivencia, cuyas pensiones, una vez revalorizadas, no alcancen el mínimo fijado para cada categoría y cuyos ingresos globales (excluida la pensión a complementar) no superen el límite general previsto para cada año en la correspondiente LPGE8. Además, para las pensiones causadas a partir
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de 1 de enero de 2013, el derecho al complemento a mínimos se condiciona a la residencia en territorio español, en los términos que legal o reglamentariamente se determinen9.
Por último, y asimismo, con respecto a las pensiones causadas a partir de 1 de enero de 2013, el importe de dichos complementos en ningún caso podrá superar la cuantía establecida en cada ejercicio para las pensiones de jubilación e invalidez en su modalidad no contributiva. La consecuencia de esta limitación tiene enorme trascendencia, toda vez que, desde 2013, ningún nuevo pensionista tiene garantizado el percibo de la pensión mínima de ninguna clase al...
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