Las competencias de los Juzgados de Vigilancia Penitenciaria (II). Control de la administración penitenciaria y amparo de los derechos de los reclusos

AutorPilar Peiteado Mariscal
Cargo del AutorDoctora en Derecho por la UCM

El artículo 76.1 de la LOGP atribuye competencia, con carácter genérico, al Juzgado de Vigilancia Penitenciaria, para «salvaguardar los derechos de los internos y corregir los abusos y desviaciones que en el cumplimiento de los preceptos del régimen penitenciario puedan producirse». En el mismo sentido, el artículo 20 del Proyecto de Ley Orgánica reguladora del procedimiento ante los Juzgados de Vigilancia Penitenciaria determina que la competencia de los Juzgados de Vigilancia se extiende al amparo de los derechos y beneficios de los internos y al control jurisdiccional de la actuación de las autoridades y funcionarios de los Establecimientos Penitenciarios. Ya apuntamos el sentido de que la competencia de los Juzgados de Vigilancia «se extienda» a estas cuestiones. Antes de entrar en el análisis de cada una de las competencias que de modo concreto desarrollan esta misión genérica, conviene reseñar algunas cuestiones con carácter general.

Tanto la LOGP como el Proyecto aluden al amparo o salvaguarda de los derechos de los internos. Sin embargo, como ya se ha visto, muchas de las competencias que el Juzgado de Vigilancia ejercita con relación estricta a la ejecución de la condena están referidas a situaciones que se configuran jurídicamente como derechos de los condenados. No creemos que la nueva referencia al amparo de los derechos de los condenados sea una reiteración innecesaria. Su contenido está relacionado con la posible vulneración de los derechos de los condenados, que pueden derivarse de una función, no de ejecución de la condena, pero indisolublemente unida a la condena privativa de libertad que se ejecuta en un centro penitenciario. Se trata de la retención y custodia de los condenados que se establece como fin primordial de las Instituciones penitenciarias, junto con la reeducación y reinserción social de los penados, en el artículo 1 de la LOGP.

Ya señalamos que el instrumento que sirve a la finalidad de retención y custodia es el régimen penitenciario, en sus tres vertientes de orden, seguridad y disciplina, y también que la función de retención y custodia no puede conceptuarse como ejecución de la condena penal 1. No obstante, se puso también de manifiesto que esta función tiene una incidencia notable en dos aspectos de trascendental importancia. El primero se refiere a la vida cotidiana del interno en prisión 2, y al ejercicio de los derechos que en cuanto ciudadano le corresponden, y que no deben tener más limitaciones que las que impongan la sentencia condenatoria, el sentido de la pena y la ley penitenciaria, como dispone el artículo 25.2 de la Constitución. En segundo lugar, y aunque de modo indirecto no por ello menos importante, la actuación de la Administración penitenciaria aplicando el régimen penitenciario puede tener repercusiones en circunstancias que afectan a la ejecución de la condena, y que determinan que ésta se haga de una u otra manera. Cada uno de estos ámbitos individualmente considerado, y desde luego el conjunto de ambos, justifican sobradamente las competencias del Juzgado de Vigilancia dirigidas, en palabras de la LOGP, a «corregir los abusos y desviaciones que en el cumplimiento de los preceptos del régimen penitenciario puedan producirse» 3.

Las funciones regimentales, a tenor del artículo 73.2 del RP, son las de orden, seguridad y disciplina. Las funciones de orden son difusas; están principalmente dirigidas a la ordenación de la vida diaria en los distintos grados de tratamiento, y se centran en el cumplimiento de los horarios establecidos, y en las actuaciones necesarias para que se desarrollen normalmente las actividades que se realizan durante el día. No se ha establecido respecto de ellas ninguna competencia concreta de los Juzgados de Vigilancia, salvo la de resolución de quejas, que es más general. Las funciones de seguridad y disciplina tienen una entidad que sí determina competencias propias de los Juzgados de Vigilancia para el control de estas funciones. Por último, es una competencia que también guarda cierta relación con el amparo de los derechos de los internos y el control genérico de la actuación de la Administración penitenciaria la visita a los centros penitenciarios.

Antes de introducirnos en el estudio de cuestiones concretas, tenemos que hacer mención de la doctrina, de consecuencias nefastas, sobre las relaciones especiales de sujeción entre el interno y la Administración penitenciaria apuntada por el Tribunal Constitucional en la STC 74/1985, de 18 de junio, sentada definitivamente en la STC 2/1987, de 21 de enero y sostenida desde entonces de forma constante en multitud de sentencias. Esta doctrina, venga o no al caso, encabeza prácticamente todas las resoluciones del TC en cuestiones penitenciarias, especialmente las que se refieren al ámbito disciplinario, y se sustenta fundamentalmente sobre dos pilares. Uno, que el interno se integra en una institución preexistente que proyecta su autoridad sobre un grupo de personas —los reclusos— que están sujetas a un poder que no es el que existe sobre los ciudadanos libres. En segundo lugar, entiende el TC que esto origina un conjunto de derechos y deberes recíprocos entre el interno y la Administración penitenciaria. La consecuencia que de ello deriva el TC es que algunas de las cuestiones tan básicas en un Estado que se pretende de Derecho, como los derechos fundamentales, la reserva de ley o los límites de la potestad sancionadora de la Administración, pierden parte de su vigencia en el ámbito de la ejecución de la condena privativa de libertad. Es incuestionable que la situación del recluso respecto de la Administración Pública no es la misma que la de los restantes ciudadanos. Pero la diferencia fundamental reside en que el recluso se encuentra en una situación de clara inferioridad respecto de una Administración Pública, la penitenciaria, que está encargada de retenerlo y de custodiarlo, y que, en consecuencia, tiene sobre él potestad no ya sancionadora sino disciplinaria, así como la posibilidad de limitar ampliamente sus derechos fundamentales en orden a los fines a los que sirve. La doctrina de las relaciones especiales de sujeción debiera en estos casos tener el efecto contrario al que se ha derivado de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, es decir, el de establecer unas garantías más estrictas atendiendo tanto a la situación de inferioridad como a las especiales repercusiones que la actuación de la Administración penitenciaria puede tener sobre algo que queda fuera de la esfera de sus competencias, la ejecución de la condena del interno. No podemos desarrollar aquí esta cuestión, de indudable trascendencia, puesto que el ámbito de nuestro trabajo no abarca el estudio concreto de la situación de los reclusos, de la Administración penitenciaria, y de las relaciones entre ambos. Pero ponemos de manifiesto que ésta es una de las grandes cuestiones que están aún por resolver para que definitivamente la realidad de la ejecución penal se adecue a su naturaleza jurisdiccional. Nótese que para el Tribunal Constitucional el condenado por un órgano jurisdiccional a una pena que debe ejecutar un órgano jurisdiccional, con quien está vinculado es con la Administración penitenciaria, respecto de quien tiene deberes es de la Administración penitenciaria y el «poder especial» al que está sujeto es al de la Administración penitenciaria. Obsérvese también que la limitación de los derechos fundamentales, a la que aludiremos en este Capítulo, no tiene su base en los únicos presupuestos posibles que recoge el artículo 25.2 de la Constitución, el fallo condenatorio, el sentido de la pena y la ley penitenciaria, sino en la supuesta relación de sujeción especial que se entabla entre el recluso y la Administración penitenciaria. Mientras que el Tribunal Constitucional mantenga la doctrina de la relación de especial sujeción en el sentido expuesto, es imposible la plena efectividad de los derechos fundamentales de los reclusos, y del ejercicio de la función jurisdiccional en el ámbito de la ejecución penal 4.

I. LA COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DE PETICIONES Y QUEJAS

  1. CARACTERIZACIÓN DE LAS PETICIONES Y QUEJAS. DIFERENCIAS CON INSTITUCIONES SIMILARES

    El artículo 76.2.g) de la LOGP determina que es competencia del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria «acordar lo que proceda sobre las peticiones o quejas que los internos formulen en relación con el régimen y el tratamiento penitenciario en cuanto afecte a los derechos fundamentales o a los derechos y beneficios penitenciarios de aquéllos». La petición o queja se configura así como un instrumento amplísimo de intervención, de contornos muy poco definidos, y sin apenas parangón en el proceso penal ni en otros procesos 5. Trazar sus perfiles exige distinguirlas, por un lado, de las peticiones y quejas que los reclusos pueden también dirigir a la Administración penitenciaria, y, por otro, de los recursos ante los Juzgados de Vigilancia Penitenciaria 6.

    El artículo 50 de la LOGP, y, en el mismo sentido, el artículo 53 del RP, reconoce el derecho de los internos a formular peticiones o quejas sobre el tratamiento o el régimen, dirigidas al Director del centro penitenciario, para que éste adopte la resolución que proceda o para que la traslade al organismo competente para ello. Entre estas quejas y las que pueden presentarse ante el Juzgado de Vigilancia, aparte del destinatario, no hay más diferencia sustancial que la referencia a los derechos fundamentales y derechos y beneficios penitenciarios cuya afectación determina la queja ante el Juzgado. Hay que tener en cuenta que la «afectación» es un grado mucho menor que la «vulneración». El artículo 76.2.g) de la LOGP no exige que para interponer una queja el interno alegue vulneración de derechos o beneficios, sino simplemente que estos se ven afectados por determinadas cuestiones del régimen o del tratamiento. Desde esta perspectiva, no parece que pueda establecerse una diferencia entre el tipo...

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