Justificación técnico-jurídica de los impuestos medio-ambientales

Autor:Fernando Serrano Antón
Páginas:313-325
Cargo del Autor:Profesor Titular de Derecho financiero y tributario Universidad Complutense de Madrid
RESUMEN

1. Consideraciones previas. 2. La utilización de tributos en la política ambiental. 3. Principios generales de la tributación del medio ambiente. 4. La protección fiscal del medio ambiente y los principios constitucionales. a) El principio de capacidad económica. b) El principio de legalidad. c) La extrafiscalidad del tributo medioambiental y su admisión constitucional. d) El impuesto como... (ver resumen completo)

ÍNDICE
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1. Consideraciones previas

El artículo 45 CE reconoce el derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo. El propio Tribunal Constitucional, en su Sentencia 64/1982, ha reconocido "el carácter complejo y multidisciplinario que tienen las cuestiones relativas al medio ambiente". Por ello, al tratarse de cuestiones que afectan a los más variados sectores del ordenamiento, no resulta extraño que los tributos hayan comenzado a ser considerados como un medio eficaz para la tutela del medio ambiente. Es constatable que actualmente el instrumento fiscal está adquiriendo notable relevancia, si bien es cierto que no es el único medio que se suele utilizar, como ya se ha advertido. Junto a esta figura se encuentra la fijación de standards vía administrativa, la imposición de sanciones, la constitución de seguros e, incluso, de fondos de indemnización. Todos estos medios responden al principio pigouviano de "quien contamina paga".1

La protección del medio ambiente es uno de los principios rectores de la política social y económica y, como tal, vincula a la información legislativa, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos, pudiéndose alegar de acuerdo con lo que disponen las Leyes que lo desarrollan.2 Por consiguiente, el derecho al medio ambiente y su correlativa conservación no es un derecho subjetivo; se trata, como ha sido definido por Caravtta, de un interés difuso y colectivoPage 314 que pertenece a la sociedad civil en su conjunto.3 Quizá por ello se puede defender el uso de prestaciones patrimoniales coactivas, dado que estas últimas subordinan la riqueza particular al interés general. Pues bien, la utilización de tributos, como medio coactivo, permite contribuir al sostenimiento del gasto público de tal manera que quien contamina debe pagar en relación al deterioro que produce, teniendo en cuenta, como señala Rosembuj, que debe hacer frente no sólo a la prevención sino también a la corrección en la fuente del gasto público que se produce.

Hay que tener en cuenta que el Acta Única Europea ha supuesto la definitiva "constitucionalizadón" de la política sobre medio ambiente desarrollada por la Comunidad.4 La razón principal consiste en que se ha hecho desaparecer la inseguridad jurídica y la problemática que resultaba de acudir a los artículos 100 y 235 del Tratado de Roma, que ha sido durante tantos años la piedra angular de la protección del medio ambiente.5

El artículo 2 del Tratado de la Unión Europea designa como objetivo principal de la Comunidad promover un crecimiento sostenible que respete el medio ambiente. También el artículo 130 R 1 TUE enumera en términos muy generales cuáles son los objetivos de la Política ambiental comunitaria:

- Conservar, proteger y mejorar la calidad del medio ambiente.

- Contribuir a la protección de la salud humana.

- Garantizar una utilización racional y equitativa de los recursos naturales.

Entre las actividades de la Unión se incluye una política en el ámbito del medio ambiente (art.3.k) y se especifica que tal política debe tender a alcanzar un grado de protección del medio ambiente elevado. Las exigencias de la protección del medio ambiente deben integrarse en la definición y en la realización de las demás políticas de la Comunidad (art. 130 R.2). Los principios básicos de la acción comunitaria ambiental, según los establece el artículo 130 R 2 TUE, son.6

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- El principio de acción preventiva.

- El principio de corrección de los ataques al medio ambiente en la fuente misma.

- El principio "quien contamina paga".

- El principio de integración de las exigencias de protección del medio ambiente en las otras políticas de la Comunidad.

2. La utilización de tributos en la política ambiental

Ningún obstáculo debe existir para aceptar que la regulación del tributo tenga también otras finalidades de política económica contempladas en el artículo 40.1 CE o de la más diversa índole.7 Así parece haberlo aceptado el Tribunal Constitucional en distintas sentencias, por ejemplo, en la STC 37/1987, de 26 de marzo, en la que se afirma que el principio de capacidad económica no impide que el legislador pueda configurar el presupuesto de hecho del tributo teniendo en cuenta consideraciones fiscales.8

Cuando se admite fines extrafiscales debe tenerse en cuenta también las exigencias del principio de capacidad económica, no plenamente, sino matizadas o limitadas en función de otras finalidades, de tal manera que la legitimidad constitucional de los impuestos medioambientales no debe dejar al margen la capacidad contributiva. Basta que esta capacidad exista como renta real o potencial en la generalidad de los supuestos contemplados por el legislador al crear al impuesto, para que el principio constitucional quede a salvo.9

Schueller fue uno de los pioneros en la defensa de la tributación ambiental. Propugnaba la existencia de un "impuesto único" sobre la energía a pesar de los fracasos cosechados por cualquier intento de establecer un solo tributo. Aquel impuesto, diseñado alrededor de los años cincuenta, gravaba el consumo de energía y suponía una cierta revolución al acabar, según afirmaban sus defensores, con la evasión y el fraude fiscal a la vez que fomentaba el ahorro y la inversión. Dicho impuesto supondría un aumento del 150 por ciento en el pre-Page 316ció de la energía, la desaparición del resto de tributos y la simplificación de la Administración tributaria. El impuesto único sobre la energía ha sido prácticamente olvidado al ignorar las circunstancias subjetivas del obligado tributario, por su inviabilidad técnica -armonización europea, autoconsumo...- y, por último, porque al tratarse de un único impuesto su tipo sería relativamente alto, lo que produciría un importante rechazo social.10

La OCDE defiende el uso de los instrumentos económicos en lugar de los controles administrativos. Estos últimos no parece que sean los medios más adecuados para la tutela del ambiente. Principalmente, se les ataca por ser poco eficaces, puesto que es la propia Administración quien determina las medidas a adoptar en lugar del sujeto afectado, quien seguramente elegiría medios más eficaces a poco que se incentivase una conducta que beneficiase al medio ambiente. Otras objeciones que se realizan a este sistema son: se tacha de ser un sistema rígido; poco flexible y burocrático; incentiva el despilfarro de recursos humanos y materiales; es poco eficaz al existir un número inmenso de centros contaminantes a controlar; y, por último, se produce un efecto pernicioso al asimilarse, prácticamente, a un permiso de contaminación.11

El uso de tributos ambientales es relativamente reciente y controvertido. Como es sabido, los agentes económicos denostan los instrumentos fiscales. Ello se debe, entre otras razones, a que se alteran las condiciones de mercado existentes hasta la fecha al ser gravados por conceptos que hasta el momento no habían sido considerados. Se trata de opciones eficaces basadas en inducir un cambio de comportamiento a través de la conveniencia económica. Es, sin duda, como mantienen Herrera Molina y Serrano Antón, un mecanismo disuasorio de conductas contaminantes cuyo objetivo final es la recaudación cero o nula. Por tanto, los instrumentos económicos, y por ende, los fiscales, son recomendables en relación con la prevención y limitación de la contaminación actual.12 En otras palabras, los instrumentos fiscales, por regla general, están concebidos para corregir los precios de mercado actuales internalizando los costes ecológicos. Estos instrumentos constituyen una incitación permanente a reducir la polución, realizándola de una forma más determinante que la regulación direc-Page 217ta -vía reglamento-. Ejercen una presión directa sobre el presupuesto del contaminador estimulándole a reconsiderar la posibilidad de adoptar un comportamiento menos nefasto para el medio ambiente.13

El objetivo final de la protección fiscal del medio ambiente es incentivar la disminución de la contaminación; para ello cada empresario debe comparar el beneficio derivado de su actividad, que daña el ambiente, con los costes adicionales implícitos que conlleva, por ejemplo, pagar un impuesto. En dicha situación, el agente económico está constreñido a un cambio en su comportamiento por pura conveniencia económica. Es decir, su actividad se ha convertido en antieconómica en relación con los costes derivados de efectuar actividades contaminantes. Por ello, se le induce a producir de manera más "ecológica". Ahora bien, se debe advertir de la dificultad de evaluar el coste y la cuantía del daño.14

Llegados a este punto, se deben considerar también aquellos supuestos en que el sujeto realiza un esfuerzo para evitar la contaminación. El uso de tributos permite modular el esfuerzo realizado por el agente económico. Así, se prevén bonificaciones y exenciones fiscales para aquellos que disminuyan sus vertidos contaminantes, o para aquellos otros que inviertan en tecnologías más limpias, o para los que utilicen una mayor cantidad de recursos renovables. Es decir, se estimula a los empresarios para que logren objetivos ambientales de manera eficaz y eficiente, sobre todo teniendo en cuenta la capacidad de gestión y, por tanto, de elección también, de...

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