La evolución de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en la interrelación entre el derecho urbanístico y el derecho de la contratación pública: de la sentencia de 12 de julio de 2001 a la de 26 de mayo de 2011

AutorAntonio García Jiménez
CargoInvestigador en el Departamento de Derecho Administrativo, Financiero y Procesal. Universidad de Salamanca
Páginas1-29

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Abreviaturas

CE Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea.

LRAU Ley 6/1994, de 15 de noviembre, de la Generalitat Valenciana, Reguladora de la Actividad Urbanística.

LUV Ley 16/2005, de 30 de diciembre, Urbanística Valenciana.

MCS Milano Centrale Servizi.

PAI Programa de Actuación Integrada.

TJUE Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

TSJCV Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana.

STJUE Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

STS Sentencia del Tribunal Supremo.

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1. Introducción: el carácter público de la obra urbanizadora y su sujeción al régimen europeo de contratación pública

La Sentencia de 12 de julio de 2001 supuso el inicio por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea de una jurisprudencia que abogaba ampliamente por la aplicación del Derecho comunitario de la contratación pública a la actividad urbanística, al concluir el TJUE que «la adjudicación a un particular de un plan de urbanización que permite a su titular la realización directa de una obra pública, es un contrato de obra y ha de respetarse en cualquier caso la normativa comunitaria sobre contratación administrativa»1.

Esta doctrina ha sido reiterada posteriormente por numerosa jurisprudencia, en la que el TJUE ha manifestado que la actividad urbanística se encuentra claramente relacionada con la contratación pública, en aras a preservar los principios de libre circulación de mercancías, libertad de establecimiento y libre prestación de servicios, así como de los principios que de estas libertades se derivan, como son el principio de igualdad de trato, de no discriminación, de reconocimiento mutuo, de proporcionalidad y de transparencia, propios de los contratos públicos.

Como señala el Informe 21/2011, de 12 de septiembre, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón, de la doctrina fijada por el TJUE puede inferirse que, en los sistemas de actuación indirecta, parece lógico concluir que deberán aplicarse las reglas de contratación pública, por cuanto el resultado final es una obra pública onerosa que recepciona la Administración pública, cuyo coste en gestión directa debería haber sido asumido por esa Administración, y que será de su titularidad. Sin embargo, esta conclusión exige ciertos matices, pues debe de tenerse en cuenta que la aplicación de la normativa de contratación pública al urbanismo tiene algunos límites o fronteras, tal y como indica también el TJUE en su reciente sentencia de 25 de marzo de 2010, asunto C-451/08, Helmut Müller, en la que el Tribunal ha rechazado seguir la interpretación funcional propuesta por la Comisión en ese asunto, que podría haber sometido una parte considerable de las facultades y actividades tradicionalmente reservadas a las autoridades locales en el ámbito del Derecho del planeamiento y la edificación a las disposiciones en materia de obras públicas2.

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En la reciente Sentencia de 26 de mayo de 2011, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha tenido ocasión de pronunciarse nuevamente sobre la interrelación existente entre el derecho urbanístico y el derecho de la contratación pública. La importancia de dicha Sentencia estribaba en si el TJUE adoptaría una postura en la que el derecho de la contratación pública fuese aplicado ampliamente al derecho urbanístico, asentada en reiterada jurisprudencia3, o en si por el contrario, seguiría la línea jurisprudencial iniciada en su Sentencia de 25 de marzo de 2010, asunto Helmut Müller.

La Sentencia de 26 de mayo de 2011 tiene lugar como consecuencia del recurso planteado por la Comisión Europea contra el Reino de España, al considerar la primera que el Estado español incumplía las Directivas en materia de Contratos Públicos al no ajustarse la legislación urbanística valenciana a dichas directivas en la gestión indirecta de los Programas de Actuación Integrada previstos por la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, de la Generalitat Valenciana, Reguladora de la Actividad Urbanística y su sucesora, la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, Urbanística Valenciana.

Sin embargo, el TJUE ha desaprovechado una buena ocasión para aportar claridad a una cuestión tan controvertida como la planteada, al no entrar a resolver sobre el fondo de la cuestión y excusarse en que la Comisión Europea no ha demostrado suficientemente que los PAI constituyen auténticos contratos de obra en el recurso planteado, por lo que no dirime si la utilización de los PAI previstos por la legislación urbanística valenciana son contratos de obra. No obstante, la importancia de dicha sentencia radica en que, junto a la sentencia de 25 de marzo de 2010, el TJUE ya no lleva a cabo una aplicación tan amplia del derecho de la contratación pública sobre el Derecho urbanístico, produciéndose una cierta modificación en la línea jurisprudencial de los últimos años de dicho Tribunal.

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2. El inicio de la jurisprudencia pro contratación pública: la importante sentencia de 12 de julio de 2001, asunto «proyecto scala 2001»

La importante STJUE de 12 de julio de 2001, asunto C-399/98, Ordine degli Architetti y otros (más conocida como Asunto Scala de Milán), dictaminó que «la Directiva 93/37/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, se opone a una legislación nacional en materia de urbanismo que permite, apartándose de los procedimientos previstos por esta Directiva, la realización directa por el titular de una licencia urbanística o de un plan de urbanización aprobado de una obra de urbanización, con imputación de la totalidad o parte de la obra a cuenta de la contribución adeudada por la concesión de la licencia, cuando el valor de dicha obra sea igual o superior al umbral fijado por la Directiva».

La Sentencia analizada tiene su origen en las dos cuestiones prejudiciales que planteó el Tribunal Administrativo de Lombardía, relativas a la interpretación que debía de darse a la Directiva 93/37/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras.

Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de dos recursos interpuestos, uno de ellos por el Colegio de Arquitectos de las provincias de Milán y Lodi y el Sr. De Amicis, arquitecto; y, el otro, por el Consejo General de Arquitectos y el Sr. Freyrie, arquitecto, contra el Ayuntamiento de Milán. Las Sociedades Anónimas Pirelli y Milano Centrale Servizi (MCS), así como la Fondazione Teatro alla Scala, anteriormente denominada Ente Autónomo Teatro alla Scala, fueron emplazadas como intervinientes forzosos. Dichos recursos fueron interpuestos contra dos acuerdos del Ayuntamiento de Milán.

El primero de estos acuerdos, el núm. 82/1996, de 12 de septiembre, aprobó un programa de obras, que incluía diversas operaciones, denominado «proyecto Scala 2001», que incluía la restauración y acondicionamiento del edificio histórico del Teatro alla Scala; acondicionamiento de los edificios municipales del complejo inmobiliario Ansaldo; construcción, en la zona llamada «de la Bicocca», de un nuevo teatro destinado a albergar, en un primer momento, las actividades del Teatro alla Scala, durante el tiempo necesario para la ejecución de las obras de restauración y acondicionamiento de éste, y, en un momento posterior, todas las actividades inherentes a las representaciones de obras de teatro, así como otras manifestaciones de carácter cultural. Mediante dicho acuerdo, también se aprobó un convenio específico celebrado entre el Ayuntamiento de Milán y Pirelli, el Ente Autónomo Teatro alla Scala y MCS, en

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el que se concretaban una serie de compromisos relativos a la realización de las obras, a los plazos y a la financiación del «proyecto Scala 2001».

El segundo acuerdo, el núm. 6/1998, aprobó el anteproyecto de construcción del nuevo teatro en la zona de la Bicocca; confirmó que esta obra iba a realizarse en parte mediante ejecución directa por los encargados de la urbanización, en cumplimiento de sus obligaciones contractuales relativas al plan de urbanización y, en parte, mediante procedimiento de adjudicación convocado por el Ayuntamiento de Milán; introdujo modificaciones en el convenio de 18 de octubre de 1996 en lo que se refiere a los plazos de realización de algunas de las medidas previstas; en particular, la fecha indicada para la...

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