Comentario: Jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la revisión de la incapacidad permanente
| Autor | Juan López Gandía - María José Romero Rodenas |
| Cargo | Catedrático de Derecho del Trabajo. Universidad Politécnica de Valencia - Profesora Titular de Derecho del Trabajo UCLM |
| Páginas | 153-166 |
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Aun cuando el reconocimiento y la declaración de la incapacidad permanente en cualquiera de sus grados tiene como presupuesto la existencia de lesiones permanentes y previsiblemente reversibles, es evidente que las dolencias inicialmente valoradas son susceptibles de agravación o mejoría, por lo que desde la regulación inicial de la invalidez permanente se articuló un mecanismo revisorio que permitiera adaptar en cada momento el grado de incapacidad a la incidencia de las lesiones en la capacidad laboral del beneficiario, evitando con ello que ante supuestos de mejoría se continuará con el percibo de prestaciones indebidas y posibilitando, también, que en caso de agravación no se mantuviera inalterado el grado de inca-pacidad inicialmente reconocido; articulándose, asimismo, que por esta vía revisora pudieran acometerse los supuestos de error de diagnóstico que hubieran dado lugar al reconocimiento o revisión de una incapacidad permanente1.
La conflictividad de la revisión del grado de incapacidad permanente se produce desde la primitiva y confusa regulación legislativa que se contiene en el Texto Articulado de la Ley General de la Seguridad Social de 1966 (artículo 145.1) desarrollada por el Decreto 3158/1966, de 23 de diciembre y la Orden de 15 de abril de 1969. La misma redacción en cuanto a los supuestos y causas de revisión de invalidez se estableció en el artículo 145.1 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social de 1974.
De la regulación normativa citada se desprendía que la entidad gestora podría revisar en el grado de incapacidad permanente en todo momento, mientras que
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los beneficiarios de las prestación de incapacidad solo podían solicitar dicha revisión con sujeción a los plazos establecidos en la resolución administrativa, de aquí que se invocara, sin éxito, la posible discriminación resultante de la aplicación del artículo 38 de la Orden de 15 de abril de 1969, que otorgaba distinto trato a Entidades Gestoras y beneficiarios en orden a instar el procedimiento revisorio (STC 335/1993, de 15 de noviembre). Este es uno de los primeros pronunciamientos del Tribunal Constitucional sobre la aplicación del principio de igualdad en esta mate-ria. Y ya se evidencian ahí las grandes dificultades para hacer jugar el principio constitucional en una cuestión que la jurisprudencia constitucional suele remitirse a las distintas opciones que tiene el legislador ordinario.
De ahí que la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, viniera a reestructurar la revisión del grado de incapacidad permanente dando al artículo 143 de la vigente Ley General de Seguridad Social su redacción actual, siendo objeto de desarrollo reglamentario por medio del RD 1300/1995, de 21 de julio y OM de 18 de enero de 1996, que regula el procedimiento de calificación y revisión de la incapacidad permanente.
Posteriormente la Ley 52/2003, de 10 de diciembre, sobre disposiciones específicas en materia de Seguridad Social introdujo una modificación en el artículo 143.2, dándole la redacción definitiva, conforme al cual:
"Toda resolución, inicial o de revisión por la que se reconozca el derecho a las prestaciones de incapacidad permanente, en cualquiera de sus grados, o se confirme el grado reconocido previamente, hará constar necesariamente el plazo a partir del cual se podrá instar la revisión por agravación o mejoría del estado invalidante profesional, en tanto que el incapacitado no haya cumplido la edad mínima establecida en el artículo 161 de esta Ley, para acceder al derecho a la pensión de jubilación. Este plazo será vinculante para todos los sujetos que puedan promover la revisión.
No obstante lo anterior, si el pensionista por incapacidad permanente estuviera ejerciendo cualquier trabajo, por cuenta ajena o propia, el Instituto Nacional de la Seguridad Social podrá, de oficio o a instancia del propio interesado, promover la revisión, con independencia de que haya transcurrido o no el plazo señalado en la resolución. Las revisiones fundadas en error de diagnóstico podrán llevarse a cabo en cualquier momento, en tanto el interesado no haya cumplido la edad a que se refiere el primer párrafo de este número".
Desde el punto de vista de la Seguridad Social la revisión del grado de invalidez es una actuación administrativa de constatación del estado invalidante y, por tanto, la posibilidad de modificación de la capacidad laboral del trabajador incapacitado o su confirmación, constituyen el fundamento del concepto de revisión en la LGSS.
En este sentido el Tribunal Constitucional tiene declarado que se trata de un supuesto excepcional de modificación o incluso supresión de derechos consolidados de prestaciones de Seguridad Social, que tiene su origen en una sensible y permanente modificación del "factum" de la situación patológica, en unos casos, da
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derecho al beneficiario a obtener una mejora de la correspondiente prestación, y en otros, a la entidad gestora a reducir e incluso suprimir la prestación inicialmente reconocida (STC 15/1991, de 28 de enero).
Del contenido del artículo 143.2 de la LGSS se deduce que, en principio son dos las causas de revisión, siempre que éstas impliquen una variación sustancial de la situación de incapacidad, en concreto la agravación y la mejoría del estado invalidante. Se trata de causas excepcionales de modificación o incluso de supresión -en el supuesto de mejoría- de derechos consolidados a las prestaciones de Seguridad Social y que tienen su origen en una alteración de los padecimientos originarios, que en unos casos dará lugar a obtener una mejora de prestación y en otros posibilitará a la Entidad Gestora a reducir, o incluso suprimir, la prestación inicialmente reconocida.
Junto a los supuestos anteriores, que podríamos calificarlos de ordinarios, existe otra causa de revisión del grado de incapacidad que viene constituida por la existencia de error de diagnóstico, cuya causa de revisión tiene un tratamiento diferenciado en lo que se refiere al plazo para poder instarla, ya que como previene el apartado tercero del artículo 143.2 de la LGSS estas revisiones podrán llevarse a cabo en cualquier momento, en tanto el interesado no haya cumplido la edad de 65 años.
Aun cuando lo más común es que se invoque la existencia de nuevas lesiones cuya valoración conjunta con las iniciales justifique el reconocimiento de un grado de incapacidad superior al otorgado, bien pudiera ocurrir que la revisión se fundamente en una sustancial agravación de las mismas dolencias originarias que condujeron a reconocer al trabajador como beneficiario de lesiones permanentes no invalidantes o de incapacidad permanente en cualquiera de sus grados.
En tal caso la revisión del grado de incapacidad requiere la concurrencia de dos presupuestos de hechos consistentes en que realmente se haya producido la agravación, lo que se pondrá de manifiesto confrontando el estado de los padecimientos que aquejaban al beneficiario cuando fue declarado en situación de incapacidad permanente o afecto de lesiones permanentes no invalidantes, con el cuadro clínico que presenta al solicitar la revisión de grado; y asimismo será necesario, como segundo presupuesto de hecho, que el nuevo cuadro médico que presenta, por su entidad determina la modificación del grado de incapacidad, ya que no todo empeoramiento lleva aneja la elevación de grado, sino solo aquel que por la entidad de las dolencias y su repercusión en la capacidad laboral, la hayan disminuido o anulado por completo.
Cuando, junto a las lesiones iniciales que motivaron el reconocimiento de un determinado grado de incapacidad, aparecen otras dolencias, que unidas a las primeras inciden negativamente en la capacidad laboral residual del trabajador, tales lesiones habrán de ser valoradas conjuntamente a la hora de evaluar la nueva situación, y en tal caso puede ocurrir que las nuevas lesiones deriven de la misma contingencia, común o profesional, o que tengan su causa en contingencia distinta a la que motivó el reconocimiento inicial de la incapacidad permanente.
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Del contenido literal del art. 143.2 de la LGSS se desprende que toda resolución inicial o de revisión podrá revisarse "... en tanto el incapacitado no haya cumplido la edad mínima establecida en el art. 161 de esta Ley, para acceder al derecho a la pensión de jubilación", incluso las revisiones fundadas en error de diagnóstico podrán llevarse a cabo en cualquier momento, en tanto el interesado no haya cumplido la edad de jubilación. De forma que, una vez haya cumplido dicha edad, ni el INSS de oficio, ni el interesado, podrá solicitar la revisión del grado de incapacidad por existir una prohibición legal.
El art. 143.2 LGSS ha sido ya objeto de dos pronunciamientos del Tribunal Constitucional, el cual, resolviendo sendas cuestiones de inconstitucionalidad planteadas por dos Juzgados de lo Social, rechazó en sus SSTC 197/2003, de 30 de octubre, y 78/2004, de 29 de abril, que el precepto legal fuera contrario a los arts. 9.2, 14 y 41 CE. En ambos casos, sin embargo, las cuestiones se referían a la posible discriminación por edad de la regulación contenida en el párrafo primero del precepto, al establecer como límite temporal de la posibilidad de instar la revisión del grado por agravación o mejoría el del cumplimiento de la edad legal de jubilación.
El citado art. 143.2 de la LGSS fue objeto de recurso de inconstitucionalidad sobre la base de entender que al imposibilitar la revisión de grado -en el supuesto de hecho examinado se...
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