Jurisprudencia constitucional en materia de protección del medio ambiente
| Autor | Jordi Jaria Manzano |
| Cargo | Profesor agregado interino de Derecho Constitucional. Universitat Rovira i Virgili |
| Páginas | 1-72 |
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En las últimas crónicas hemos tenido la oportunidad de ver como el Tribunal Constitucional ha tenido que pronunciarse, en diferentes ocasiones, sobre problemas competenciales planteados en relación con los recursos hidráulicos -SSTC 30/2011, sobre el Guadalquivir; 32/2011, sobre el Duero; 110/2011, sobre las competencias en materia de aguas reconocidas en el Estatuto de Autonomía de Aragón; 149/2011, sobre el dominio público hidráulico; y 149/2012, en relación con la demarcación hidrográfica-. Nuevamente, el período analizado en esta crónica, que comienza inmediatamente después de la última de las sentencias citadas, ha dado lugar a pronunciamientos del Tribunal Constitucional en esta materia que revisten particular interés en la medida en que se pronuncian sobre la planificación hidrológica, que constituye uno de los puntos más conflictivos en relación con la problemática de las aguas en España, ya que determina el control y el acceso al recurso.
La primera de las sentencias relevantes en este ámbito es la 195/2012, de 31 de octubre (BOE núm. 286, de 28 de noviembre de 2012), que se pronuncia sobre un recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Consejo de Gobierno de La Rioja contra el artículo 26.1 y la disposición adicional décima -concretamente, en relación con los párrafos a, b y c del apartado 1, así como los apartados 3 y 5- de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, en la redacción dada por la Ley 11/2005, de 22 de junio. Se trata de uno de los conflictos suscitados por la modificación del Plan Hidrológico Nacional aprobado en la VII legislatura -con mayoría absoluta del Partido
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Popular en el Congreso de los Diputados-, que se produjo con ocasión del cambio de mayoría parlamentaria tras las elecciones del 14 de marzo de 2004.
En concreto, se impugna la referencia a la excepcionalidad del tramo final del Ebro en relación con la fijación de caudales ambientales que se prevé en el mencionado artículo 26.1 -"La fijación de los caudales ambientales se realizará con la participación de todas las Comunidades Autónomas que integren la cuenca hidrográfica, a través de los Consejos del Agua de las respectivas cuencas, sin perjuicio de lo dispuesto en la disposición adicional décima en relación con el Plan Integral de Protección del Delta del Ebro"-. Esta previsión, según el Gobierno recurrente, debe considerarse inconstitucional en la medida en que, dado que la disposición adicional décima establece que el caudal ambiental en el delta del Ebro se fijará de común acuerdo entre la Generalitat de Catalunya y el Gobierno estatal, se produciría una sustracción de la competencia del organismo de cuenca y se privaría a las demás comunidades autónomas de su "derecho" a participar en la fijación de los caudales ambientales en este tramo de la cuenca.
Según el Gobierno riojano, debe tenerse en cuenta que dichos caudales ambientales condicionan el régimen hídrico de toda la cuenca, ya que, en su opinión, todos los aprovechamientos aguas arriba habrán de modularse para garantizar los caudales ambientales resultantes del Plan Integral de Protección del Delta del Ebro. Así, para el organismo recurrente, el procedimiento establecido para la fijación de caudales ambientales para el delta del Ebro sería, atendiendo a su proyección al resto de la cuenca, objeto de reproche de constitucionalidad puesto que excluye al resto de comunidades autónomas por donde dicha cuenca se extiende.
En conclusión, el Gobierno riojano entiende que el establecimiento de una fórmula de colaboración bilateral resulta contrario al artículo 149.1.22 CE, en la medida en que priva de sus competencias a la Confederación Hidrográfica del Ebro y no contempla la participación de las demás comunidades autónomas de la cuenca. De acuerdo con esta interpretación, dicho artículo no solo determinaría una competencia estatal, sino también el régimen jurídico en el marco del cual debe ejercerla. El soporte hermenéutico para construir tales límites se encontraría en el texto refundido de la Ley de Aguas, particularmente en relación con el principio de unidad de cuenca -cuya curiosa proyección en el régimen competencial de las aguas en España a partir de la
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jurisprudencia constitucional ha sido comentada en crónicas anteriores-, así como en relación con las competencias de las confederaciones hidrográficas.
Ante las alegaciones del Gobierno de La Rioja, el abogado del Estado sostiene, fundamentalmente, que la opción procedimental escogida, en la medida en que afecta a la proyección de competencias diversas sobre un espacio natural de singular importancia, sería una cuestión de "técnica o praxis operativa que nada trastorna o perjudica las competencias complejas y superpuestas que puedan corresponder a cada uno de los intervinientes en esta acción planificadora, dentro del margen de libertad de configuración del que dispone el legislador".
Por otro lado, de acuerdo con el abogado del Estado, la redacción del texto refundido de la Ley de Aguas no podría presentarse como una limitación para el ejercicio de las competencias estatales propias en esta materia, en la extensión que se les reconoce en el artículo 149.1.22 CE. En definitiva, entiende poco sostenible que el pretendido menoscabo de las competencias estatales pueda ser perpetrado por el propio titular de la competencia sobre la base de una pretendida "constitucionalización de las competencias de las confederaciones hidrográficas" que se impondría al propio legislador estatal, "prestando al texto refundido de la Ley de aguas un rango que no tiene" - efectivamente, un rango supralegal que se deduce de la jurisprudencia constitucional en esta materia a lo largo del tiempo-.
Pues bien, para centrar la cuestión, como no podía ser de otro modo, el Tribunal Constitucional se remite a su jurisprudencia anterior para destacar, en particular, que "no le es dado al legislador estatal concretar las competencias del Estado en esta materia mediante una fragmentación de la gestión de las aguas intercomunitarias de cada curso fluvial y sus afluentes" (STC 30/2011, FJ 6.º, citada en el FJ 2.º de la Sentencia comentada). Asimismo, en el mismo lugar el TC recuerda el FJ 15.º de la STC 227/1988, que es la matriz de toda la doctrina posterior del Tribunal en esta materia, para subrayar que la interpretación sostenida en relación con el contenido del artículo 149.1.22 CE se basa en su conexión con la utilización racional de los recursos naturales (art. 45.2 CE), que sostendría el principio de unidad de cuenca como marco para la atribución competencial en esta materia -aunque no, como he insistido en crónicas pasadas, los procedimientos administrativos particulares que se establezcan para su proyección en la gestión de las aguas-.
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Aparentemente, el Tribunal Constitucional decide esta vez -FJ 3.º- renunciar a utilizar la Ley de Aguas como parámetro de constitucionalidad, quizá advertido por el comentario del abogado del Estado en relación con el carácter supralegal que se otorgaría a dicho texto legislativo si se usara como patrón para decidir sobre la constitucionalidad de otra ley. En cualquier caso, parece contradecirse, de entrada, con lo que afirma en el FJ de la tan citada STC 30/2011, donde la Ley de Aguas deviene parámetro de constitucionalidad ni más ni menos que de un estatuto de autonomía. Merece la pena citarlo textualmente:
"La posición del legislador estatal priva así de sentido la consideración de lo dispuesto en el texto refundido de la Ley de aguas como canon de constitucionalidad a los efectos de este proceso, sea en cuanto a su regulación sustantiva, sea en cuanto a lo que la Comunidad Autónoma recurrente denomina «modelo confederal participativo», porque lo contrario implicaría aceptar una petrificación rígida del ordenamiento estatal en materia de aguas que no se compadece con la libertad que aquél tiene para decidir entre varias opciones constitucionalmente posibles" (FJ 3.º)1.
A partir de aquí, el Tribunal va desgranando las diferentes disposiciones impugnadas por el Gobierno riojano. De entrada, descarta en primer lugar, por constituir una impugnación preventiva, la eventual inconstitucionalidad de los párrafos b y c del apartado primero de la disposición adicional décima. Asimismo, el Tribunal considera que no se formula reproche concreto de inconstitucionalidad contra el apartado tercero de la misma disposición adicional, por lo que se concentra en el artículo 26.1 y los apartados 1.a y 5 de dicha disposición adicional (FJ 4.º).
El análisis de la particularidad procesal del...
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