El nuevo marco jurídico de la edificación y su incidencia sobre la situación de los consumidores
| Autor | Miguel Beltrán de Felipe |
| Cargo | Letrado del Tribunal Constitucional |
| Páginas | 196-222 |
El nuevo marco jurídico de la edificación y su incidencia sobre la situación de los consumidores1
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Comenzaré realizando algunas consideraciones sobre la inspiración o la finalidad de la Ley de Ordenación de la Edificación (en adelante LOE), para a continuación hablar fundamentalmente de dos cosas: por un lado el reparto de competencias entre el Estado y las CCAA en materia de edificación y por otro la incidencia de la Ley en la normativa de defensa del consumidor.
Hablemos del origen y de la finalidad de la Ley. La Ley de Ordenación de la Edificación es la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, que entró en vigor el 6 de mayo de 2000, hace un mes y medio. Esta Ley arranca de la disp. fin. 1, párrafo 3, de la Ley 12/1986 de regulación de las atribuciones profesionales de arquitectos e ingenieros técnicos (conocida como «Ley de Atribuciones»). Este precepto decía que «el Gobierno remitirá en el plazo de un año a las Cortes Generales un proyecto de Ley de Ordenación de la Edificación, en la que se regularán las intervenciones profesionales de los técnicos facultativos conforme a lo previsto en el núm. 2 del art. 2 de esta Ley y de los demás agentes que intervienen en el proceso de la edificación». De modo que la LOE nace con 12 años de retraso, si bien debió haber nacido antes, pues en 1991 la Comisión de Industria del Congreso aprobó una proposición no de ley recordándole al Gobierno el retraso en el envío del Proyecto de ley, cosa que hizo en 1996, pero el Proyecto decayó por la disolución de las Cortes. Tal vez la demora se pueda explicar por varias circunstancias: en primer lugar, la duda sobre si debía ser también reformado el CC (en 1994 entró en las Cortes un Proyecto de Ley de modificación del CC sobre los contratos de servicios y de obra); en segundo lugar, la negociación con el sector afectado, en este caso las profesiones técnicas (en enero de 1999 el Gobierno pactó con el sector el contenido de los artículos que más les afectaban); en tercer lugar, el Estado podía no saber qué margen de intervención tenía en un ámbito competencia) como la vivienda o el urbanismo en el que estaba pendiente el recurso de las CCAA frente al TRLS (recurso que se resolvió en marzo de 1997 con la STC 61/1997 que acabó con la posibilidad para el Estado de dictar una ley general sobre urbanismo).
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En cualquier caso, la LOE llega tarde pero ha llegado, y se enmarca hoy dentro de una preocupación creciente de los poderes públicos hacia, por un lado, los problemas de la vivienda (o del urbanismo en general), y, por otro, hacia la protección de los consumidores. Y también está relacionada con la promulgación en los últimos años de normas muy importantes para el sector de la vivienda: la LAU de 1994 y la reforma de la LPH en 1999. Por tanto, y como primer dato a tener en cuenta, la LOE tiene un alcance claramente mayor que el encargo de la Ley de Atribuciones de 1986, que se refería sólo a la intervención de los profesionales (y de hecho la LOE se ha desconectado de la Ley de 1986 hasta el punto de que ni siquiera la menciona en la E. de M.). Es una ley, como veremos en seguida, mucho más ambiciosa de lo previsto.
Detengámonos brevemente en esta doble preocupación (urbanismo y consumo). En cuanto al urbanismo, a título de recordatorio, importa decir que tras el alza de los precios de la vivienda de la segunda mitad de la década de los ochenta se dictó la ley de reforma de 1990, a lo que siguió el TRLS de 1992, leyes ambas que fijaron el modelo urbanístico del PSOE y que pretendieron atajar el elevado precio del suelo y combatir la especulación. Pero en 1997 el TC anuló gran parte de estos textos porque en ellos el Estado invadió las competencias exclusivas de las CCAA al respecto, y luego el gobierno del PP ha dictado una nueva ley (la Ley 6/1998, de 13 de abril, LRSV, también impugnada ante el TC, con la posibilidad de un nuevo cataclismo en el urbanismo). También se han dictado normas de liberalización del mercado del suelo (generalmente con forma de Decreto-ley de liberalización de varios sectores o de ley: la Ley 7/1997 de liberalización en materia de suelo y de Colegios Profesionales). Y muy recientemente, dentro de un paquete de medidas liberalizadoras, se aprobó el Real Decreto-ley 4/2000, de 23 de junio (publicado en el BOE del sábado 24), de medidas urgentes de liberalización en el sector inmobiliario y de transportes, que ha modificado varios artículos de la LRSV (concretamente los arts. 9.2, 15.1 y 16).
En estos momentos, la situación normativa del urbanismo es la siguiente: por un lado, es por completo autonómico (de hecho casi todas las CCAA han dictado en los últimos años, después de la LRSV, su propia ley de urbanismo: si no me equivoco la última es la de Aragón, Ley 5/1999, y la de Castilla y León, Ley 5/1999, ambas de marzo-abril del año pasado, y la de Canarias, Ley 9/1999, de 13 de mayo). Por otro lado, se pretende liberalizar, en el sentido siguiente. Los actuales gobernantes piensan que el elevado precio del suelo (y por tanto el elevado precio final de la vivienda) es consecuencia de un desajuste entre la oferta y la demanda, y que hay que actuar precisamente sobre la oferta de suelo, incrementándola, y así, conforme a la teoría económica, se hace bajar el precio. ¿Y como se incrementa la oferta? Según la visión del PP, eliminando trabas administrativas que obstaculizan o incluso impiden que salga suelo al mercado. De modo que las normas urbanísticas que teóricamente luchan contra la especulación en realidad lo que hacen es provocar más especulación, puesto que por su complejidad y por la duración de sus trámites Page 198 (piénsese en lo que dura la tramitación de un PGOU o de la concesión de una licencia), estas normas lo que hacen es dificultar la salida de suelo al mercado y por tanto lo encarecen. Si se simplifican, flexibilizan, agilizan, etc., los mecanismos de planeamiento, licencia, etc., se considera que saldrá más suelo al mercado para edificar y que en consecuencia, incrementándose la oferta de suelo, su precio bajará y también el precio del producto final (el precio de la vivienda).
Esta doble situación (urbanismo autonómico y urbanismo en vías de liberalización) plantea varios problemas (naturalmente al margen de la valoración que a cada uno le merezca que el modelo urbanístico y las técnicas concretas de planeamiento sean distintas en cada CA): uno, que si el urbanismo es autonómico, difícilmente podrá el Estado liberalizarlo, al no tener competencias sobre ello. Y como segundo problema, esta visión liberalizadora parece no tener en cuenta que el del suelo es un mercado muy especial, completamente distinto al de otros bienes de consumo como los tomates o, los ordenadores o el petróleo (porque tiene por objeto un bien económico por definición limitado como es el suelo, no ya el suelo urbano sino el suelo físico en general).
En cuanto a la otra gran línea de actuación de los poderes públicos que confluye en la LOE, o sea a la defensa del consumidor, hay que decir que desde el germen de la LOE (o sea, desde la Ley de atribuciones de 1986) se han venido promulgando todas las leyes autonómicas de consumo (salvo la de Extremadura, que tiene rango reglamentario), muestra de la preocupación sobre ello. Y las normas fruto de esta tendencia todavía no han hecho frente a nuevos campos en los que la protección de los consumidores deja todavía mucho que desear: fumadores, transportes (aviones y sobreventa o retrasos), banca y seguros, transacciones por internet o comercio electrónico, etc. En el ámbito de la vivienda no se siente ya la necesidad de regular determinados aspectos, que se dan por superados (por ejemplo, información precontractual, ya regulada en lo que se refiere a la vivienda por el Decreto 515/1989): se trata de garantizar al consumidor, adquirente o usuario final de la vivienda un determinado nivel o estándar de calidad, exigiendo en consonancia con ello responsabilidades concretas a los técnicos y promotores. El cambio es importante: de garantizar derechos formales (de información) a garantizar derechos con un contenido material (derecho a ciertas calidades o a ciertos niveles de habitabilidad).
Pues bien, en la LOE, como digo, coinciden estas dos tendencias (la de la vivienda y el urbanismo y la de la defensa del consumidor), y de hecho las únicas otras leyes que se citan en la E. de M. de la LOE son la LRSV, el CC y la LGDCU de 1984. Por ello se trata de una ley que ha de ser en principio valorada positivamente, por el solo hecho de su existencia, porque es fruto de la confluencia de tendencias sin duda positivas (la preocupación por lo urbanístico y la preocupación por los consumidores) y p que responde a una demanda social evidente de protección de los adquirentes de viviendas.
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Y es que, efectivamente, nada menos que la construcción de viviendas y de edificios en general, que es sector económico de primera magnitud y en el que 1 españoles nos dejamos los ahorros de toda la vida, estaba regulado por una Ley: como bien reconoce el legislador en la propia E. de M. de la LOE, «el sector del edificación es uno de los principales sectores económicos con evidentes repercusiones en el conjunto de la sociedad y en los valores culturales que entraña el patrimonio arquitectónico, y sin embargo carece de una regulación acorde con esta importancia», hablando más adelante de la «insuficiente regulación actual del pro so de la edificación». Ciertamente, había normas «transversales» que regulaban aspectos concretos de la construcción o de la edificación (normas técnicas de calidad de responsabilidad, de urbanismo, de VPO, etc.), incluso normas laborales como la Ley 31/1995 de prevención d riesgos laborales y los reglamentos que la han desarrollado, pero no una norma ad hoc para el proceso constructivo. Y desde el punto de vista del consumidor estaba regulada la fase anterior a la construcción de viviendas (el planeamiento urbanístico) y la fase...
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