Democracia, discapacidad y dependencia: ¿qué papel juega la noción de ciudadanía en las declaraciones y recomendaciones internacionales?
| Autor | Antonio López Peláez |
| Cargo | Profesor Titular de Universidad. UNED. |
| Páginas | 13-24 |
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Una de las paradojas en las que se mueven las sociedades occidentales puede formularse de la siguiente manera: constantemente se debate sobre la sostenibilidad a largo plazo del Estado del Bienestar, y a la vez, aumentan las demandas de los ciudadanos sobre las instituciones públicas en regímenes democráticos, para que tomen las medidas adecuadas que hagan posible el ejercicio pleno de su ciudadanía. Cada vez más colectivos, como las personas discapacitadas, reclaman un diseño social que les permita ejercer sus derechos en todas las dimensiones de sus vidas, desde el ocio hasta el trabajo. Y, dado el proceso de transformación socioeconómico y demográfico en el que estamos inmersos, las personas dependientes también reclaman, como un derecho, que se tomen las medidas necesarias para que puedan vivir como ciudadanos.
Los nuevos enfoques sobre la discapacidad y la dependencia, desde una perspectiva internacional, toman en consideración esta situación paradójica, y la evolución previsible de las políticas públicas y la propia arquitectura institucional de las sociedades occidentales en este ámbito dependen del equilibrio que se alcance entre el debate sobre la vigencia del Estado del Bienestar, las tendencias exclusógenas que operan en nuestro entorno, y el debate sobre las condiciones mínimas que debe asegurar la sociedad como tal para que el ejercicio de la ciudadanía, en el caso de las personas dependientes y discapacitadas, sea una posibilidad real.
La relación entre dependencia, discapacidad y ciudadanía es una cuestión compleja. En este artículo, analizaremos tres cuestiones básicas que permiten contextualizar el Page 14 debate internacional. En primer lugar, el pilar sobre el que se asientan todas las reclamaciones de derechos de colectivos como el de las personas discapacitadas, o las personas dependientes, pero también de otros muchos: la noción de ciudadanía como eje articulador de la acción de las instituciones públicas. En segundo lugar, el debate sobre la sostenibilidad del Estado del Bienestar, en un contexto en el que la exclusión social ha pasado a convertirse en un tema prioritario desde la perspectiva de las políticas públicas. En tercer lugar, analizaremos brevemente algunas de las acciones institucionales que se han desarrollado para afrontar los problemas de las personas dependientes y discapacitadas. Algunos de los problemas y algunas de las medidas que han dado resultados positivos, en el ámbito de la discapacidad, pueden servirnos como ilustración en relación con la aplicación de la recientemente promulgada Ley de la Dependencia en España. Como es obvio, dependencia y discapacidad no son conceptos sinónimos.
Dentro del colectivo de las personas con discapacidad, hay personas dependientes, y dentro del colectivo de personas dependientes se observan diversos niveles de discapacidad, en muchos casos vinculados con un fenómeno típico de nuestras sociedades del bienestar: el aumento de las personas mayores, con una mayor expectativa de vida que conlleva una auténtica «revolución social», y que exige una respuesta institucional para hacer frente a los nuevos retos que conlleva una población cada vez más elevada de personas que superan los 65 años de edad.
No pueden entenderse la defensa de los derechos de las personas dependientes y de las personas discapacitadas sin tomar en consideración la vinculación entre ciudadanía y democracia. Que la Organización Mundial de la Salud, ya en el año 1980, definiera la dependencia como «la restricción o ausencia de la capacidad de realizar alguna actividad en la forma o dentro del margen que se considera normal», y analizar los problemas de integración de las personas dependientes, o que los países integrantes de Naciones Unidas hayan firmado un acuerdo, tras cinco años de negociaciones, para proteger los derechos de las personas con discapacidad, el 25 de agosto de 2006 (la Convención Internacional de Derechos y Dignidad de las personas con discapacidad), son consecuencias directas de considerar a cada persona como ciudadano, independientemente de sus circunstancias. Se trata de hacer posible el ejercicio de dicha ciudadanía, y para ello no basta con evitar la discriminación. Es decir, el objetivo es construir una sociedad democrática en la que la igualdad de oportunidades, sociales, económicas y políticas permita tomar en consideración la voz de colectivos sin voz hasta épocas recientes. Históricamente, el colectivo de personas con discapacidad ha pertenecido a este grupo invisible y ausente del debate público, y, a lo largo de los últimos decenios, se ha ido situando progresivamente en el centro del debate sobre el tipo de sociedad que queremos construir. En un proceso que guarda ciertos paralelismo, las personas dependientes, en sociedades en las que aumenta progresivamente el colectivo de personas mayores, también han pasado a ser un colectivo con voz dentro del debate político, y en torno a ellas, por ejemplo en el caso español, se está articulando lo que se ha denominado el cuarto pilar del Estado del Bienestar.
Las demandas de estos y otros colectivos sobre el rediseño de la sociedad para hacer posible el ejercicio de su condición de ciudadanos chocan con el debate económico y político sobre la vigencia y el futuro del Estado del Bienestar. Su dinámica intrínseca, basada en la noción de ciudadanía, puede caracterizarse como una tendencia hacia la universalización de las prestaciones que permiten ejercer dicha condición de ciudadanos, y por lo tanto, en Page 15 función de las nuevas demandas de la población, nuevos colectivos se verán protegidos por la acción del Estado del Bienestar. Pero, este proceso choca con el discurso sobre la viabilidad financiera del sistema. Es importante analizar, por ello, en primer lugar, la tendencia hacia la universalización de las prestaciones, y, en segundo lugar, reflexionar sobre el debate en torno a su viabilidad socioeconómica (González Temprano, 2003).
La Historia del siglo XX es la historia de la implantación de cada vez mayores niveles de democracia, teniendo en cuenta que ésta es forma de organización política y social que permite una mejor asignación de recursos y una extensión de los derechos de los ciudadanos. El anhelo de democracia por parte de la ciudadanía no es solo un ideal político. Es también una necesidad, en cuanto solo con una mayor democratización pueden afrontarse y resolverse los retos a los que nos enfrentamos en el presente inmediato, fundamentalmente el de contribuir al bienestar material de todos. En este sentido, la dinámica democratizadora puede definirse como «una intervención colectiva de seres que se entienden a sí mismos parte de un todo y que entienden que son destinatarios como colectivo del derecho de participar» (Fernández Steinko, 2002: 10). Desde el punto de vista político, la expansión de los sistemas democráticos tuvo también como consecuencia la reorientación de la intervención del Estado en la regulación de la vida económica desde un patrón nuevo: los derechos de los ciudadanos.
El concepto de ciudadanía es un concepto clave para entender la demanda de una reorganización socioeconómica que permita el pleno ejercicio de sus derechos como ciudadanos a aquellas personas que se encuentran en una situación de discapacidad y/o dependencia. Podemos diferenciar tres dimensiones básicas para ser ciudadano de pleno derecho en nuestras sociedades: la dimensión civil (derechos unidos a la libertad individual: libertad de credo, de pensamiento, derecho a la propiedad, libertad de movimiento); la dimensión política (derecho a participar en el ejercicio del poder político); y la dimensión social (que abarca todo aquello que hace posible la vida como tal en una sociedad democrática de mercado: derecho a la seguridad, a un mínimo de bienestar económico, y derecho a disfrutar de un acceso libre a lo que consideramos dimensiones básicas de la vida social: educación, sanidad, servicios sociales). El bienestar personal debe analizarse como una realidad pluridimensional, que abarca diversas facetas de la vida humana, y en la que la intervención del Estado como garante de la vida en comunidad es compatible con la economía de libre mercado como condición necesaria para la creación y aumento del bienestar. El bienestar personal es objetivo y subjetivo, «es un compuesto de medios materiales y de fines inmateriales, está localizado en algún lugar del eje que discurre entre los dos polos de la riqueza y la felicidad» (Marshall, 1981: 83).
En este sentido, los servicios sociales garantizan la posibilidad de disfrutar del nivel de vida considerado subjetiva y objetivamente como correspondiente a la noción de bienestar en un momento histórico determinado, ya que aseguran un trato igual para todos con independencia de su situación personal. La participación plena en la comunidad es el objetivo que buscan asegurar los derechos sociales, y que tienen que ver con compartir la herencia social y vivir de acuerdo a lo que se considera civilizado en un momento dado: los derechos sociales abarcan «todo el espectro desde el derecho a la seguridad y a un mínimo de bienestar al de compartir plenamente la herencia social y vivir la vida de un ser civilizado conforme a los estándares predominantes en la sociedad» (Marshall, 1998: 20). Page 16
El modelo de bienestar tenderá, por tanto, siempre al óptimo, y los servicios sociales deben ampliarse y extenderse más allá de la atención a ciudadanos en situación de penuria. Se trata de asegurar una vida digna y una participación plena en la vida de la comunidad. Desde este punto de vista, la propia dinámica democrática lleva a situar en el centro del debate político y económico la atención a las personas discapacitadas y/o dependientes, puesto que son ciudadanos antes que discapacitados y/o dependientes. Poder ejercer dicha ciudadanía es un derecho previo, y en este sentido, la propia evolución ética de los sistemas democráticos nos sitúa en una perspectiva completamente alejada de la pretérita concepción de los servicios sociales como servicios asistenciales (Fernández García y López Peláez, 2006).
Desde la perspectiva específica que vincula democracia, ciudadanía, discapacidad y dependencia, hay que destacar tres elementos básicos que han hecho posible las diversas configuraciones adoptadas por el Estado del Bienestar:
- En primer lugar, el crecimiento económico sostenido en los países occidentales a lo largo del siglo XX. Independientemente de los ciclos de crecimiento y las situaciones de crisis, la mejora del nivel de vida, y la competitividad de una economía en la que se concilian (con diversos modelos de Estado de Bienestar) avances tecnológicos, desarrollo económico y extensión progresiva de las prestaciones del Estado del Bienestar, ha tenido como consecuencia que se haya convertido en parte central del discurso colectivo y de la identidad de los ciudadanos europeos hasta nuestros días. Quizás por eso, a pesar de las críticas al Estado del Bienestar desde la década de 1970, ningún país europeo ha renunciado a él como seña de identidad. En este sentido, las reformas distributivas y las políticas sociales no solo no frenan el crecimiento económico, sino que tienen un efecto positivo en la evolución económica: «la actividad de reforma social no implica necesaria, ni habitualmente en mi opinión, una tasa menor de crecimiento económico nacional, sino que con más probabilidad tendría el efecto contrario» (Myrdal, 1972: 7).
- En segundo lugar, la legitimidad del Estado para intervenir en la regulación de la sociedad y la economía: «las tensiones de la sociedad industrial, la naturaleza de la economía, los cambios en el funcionamiento de la comunidad, movimientos demográficos y tensiones en la familia, resultaban en la vida diaria unas cargas que las familias solas no podían asumir. La ayuda del Estado se hizo necesaria para todo, en un momento u otro, si familias e individuos querían ser capaces de funcionar con eficacia» (Miller, 1987: 3). El papel crucial que juega el Estado no solo es del éxito de la política económica. Tiene que ver también con la propia expansión de la democracia como sistema de gobierno, basado en los derechos jurídicos, económicos y sociales de los ciudadanos. En este sentido, juega un papel central como mediador en los conflictos sociales, y como integrador social en la medida en la que fomentaba una extensión progresiva de los servicios educativos, sanitarios y los sistemas de pensiones a un número mayor cada vez de personas. Las políticas sociales ejercidas por el Estado juegan un rol estabilizador, preventivo y protector, y como institución básica integrada en la sociedad, provee un conjunto de servicios universales y selectivos. En definitiva, la política social tiene como objetivo ser integradora, completando y mejorando aquellos desajustes que se observan en cada sociedad.
- En tercer lugar, el universalismo de los servicios sociales: este principio se deriva de la propia noción de ciudadanía Page 17 social, y nos permite comprender la lógica última que mueve las declaraciones y recomendaciones internacionales sobre la discapacidad y la dependencia. Como ciudadanos, el ejercicio de nuestros derechos demanda una configuración estructural de nuestras sociedades que permita su disfrute, y que exige asumir la responsabilidad colectiva en la conformación de la sociedad como tal. La universalidad de los servicios requiere la intervención de las instituciones públicas, únicas capaces por definición de garantizar el acceso universal y sin discriminaciones, condición previa para poder participar en la comunidad como ciudadanos integrados y activos.
En todos los modelos de Estado del Bienestar puede observarse cómo la íntima conexión entre democracia y universalidad de los derechos legitima el papel de las instituciones públicas e impulsa un reclamación de servicios por parte de colectivos que se encuentran excluidos del Sistema de Bienestar. Su dinámica interna es la maximización de sus funciones, y la mejora de las condiciones de vida de sus miembros, persiguiendo la igualdad social. El Estado del Bienestar tiende a garantizar no solo los aspectos relacionados con los riesgos del ciclo vital, sino también aquellos relacionados con la mejora de la calidad de vida: se encarga también «(...) de optimizar la capacidad de la gente para trabajar, para encontrar trabajo e incluso para contar con un buen empleo, con una buena paga y un buen entorno de trabajo. El objetivo es permitir a las personas que armonicen el trabajo con la familia, resolver los problemas de tener hijos y trabajar y combinar la actividad productiva con un tiempo libre gratificante y con sentido» (Esping-Andersen, 1993: 186). Desde nuestra perspectiva, todavía sigue teniendo vigencia el planteamiento de R. H. Tawney, que defiende al Estado de Bienestar como única institución capaz de establecer medidas para corregir la desigualdad y mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, no solo por su efecto positivo en la economía, sino por un argumento ético: la igualdad de los ciudadanos solo puede ser posible sobre la base del disfrute de la plena ciudadanía, lo que implica la extensión de los derechos sociales, y el acceso libre a unos servicios sociales universales que permitan el ejercicio de tales derechos (Tawney, 1972: 18).
A pesar de que el Estado del Bienestar goza de un fuerte legitimidad en nuestras sociedades democráticas occidentales, debe hacer frente a los profundos procesos de cambio social en los que estamos inmersos, y, desde el punto de vista de la discapacidad y la dependencia, debe garantizar las condiciones necesarias para que el ejercicio de la ciudadanía sea una posibilidad real, y no solo una quimera. Los nuevos retos pueden formularse con una doble pregunta: en primer lugar, ¿es «sostenible socialmente» el modelo de trabajo, de familia y de sociedad en el que nos encontramos inmersos, y desde el que se ha hecho frente a las situaciones de dependencia y/o discapacidad?; en segundo lugar, ¿estamos dispuestos a hacer posible el ejercicio de la ciudadanía en un nuevo contexto socioeconómico, diseñando nuestras sociedades para permitir la integración de las personas dependientes y de las personas con discapacidad? (Lorenzo García, 2003).
Ante este nuevo contexto, el papel de las políticas sociales, y del Estado del Bienestar, tiene que reformularse para lograr su objetivo básico: asegurar las condiciones estructurales que permiten disfrutar de nuestra condición de ciudadanos. En los nuevos modelos emergentes, hay posibilidades y riesgos. Por lo tanto, deben analizarse las nuevas circunstancias: globalización, nueva organización del trabajo, nuevas tecnologías, transformación de la familia y las comunidades. Page 18
Tomando en consideración las exigencias de una economía basada en el conocimiento de una organización del trabajo que conlleva la individualización de los trabajadores, y de una familia marcada por la incorporación de la mujer al trabajo, se trata de analizar las políticas y formas de actuación que pueden hacer a las sociedades más coherentes socialmente, y más productivas económicamente en el nuevo contexto. Y en este proceso de cambio, las nuevas demandas de la población dependiente, o de las personas discapacitadas deben ser resueltas en función de un principio básico de la democracia: las instituciones deben garantizar las condiciones mínimas para el ejercicio de la condición de ciudadano que nos es previa. Si no es posible ejercer la ciudadanía, la democracia como tal pierde su fundamento ético, y precisamente por ello, en los debates en las instituciones internacionales, como la ONU, la OMS, o el Consejo de Europa, cada vez se señala con más insistencia la necesidad de adaptar las legislaciones nacionales para hacer posible la integración de las personas con discapacidad y las personas en situación de dependencia. Por ejemplo, el Comité de Ministros del Consejo de Europa aprobó en septiembre de 1998 una recomendación relativa a la dependencia, un texto de consenso entre todos los países miembros, que tiene como objetivo mejorar la calidad de vida de las personas dependientes. Y, desde la perspectiva de las personas con discapacidad, su visibilidad como ciudadanos que reclaman una integración efectiva ha llegado hasta el punto de haberse declarado el año 2003 como el año de la discapacidad.
En este sentido, algunos de los postulados defendidos por el pensamiento neoliberal (la capacidad del mercado para autorregularse y generar crecimiento e integración social, la necesidad de la reducción del Estado y de la gestión pública como un bien en sí mismo, la defensa de un modelo de familia tradicional) solo pueden acentuar la desigualdad y la desintegración social, con un efecto negativo sobre el crecimiento económico (objetivo final de dicho discurso neoliberal). Y esto es así porque este discurso se basa en un modelo de trabajo y de familia que ya no existe como único referente, y no toma en consideración la condición de «ciudadanos» de colectivos como los discapacitados o las personas dependientes. El crecimiento económico en una economía global, basada en las nuevas tecnologías y caracterizada por el «trabajo flexible», puede ponerse en entredicho si no se desarrollan nuevos modelos de integración social que tengan en cuenta las características específicas de las «sociedades del conocimiento» emergentes, como el envejecimiento progresivo de la población. Se trata, en definitiva, de articular nuevos modelos de análisis e intervención, superando la inercia de los conceptos y teorías que respondían a una sociedad y unos problemas que se han transformado en las últimas décadas (OIT, 2005).
El principal reto en los próximos años, desde la perspectiva de las personas discapacitadas y/o dependientes, podría formularse en los siguientes términos: hacer posible el ejercicio de la ciudadanía, reconstruyendo las redes de interacción social y los mecanismos de cohesión social en la economía global. Como muestra la experiencia de las sociedades occidentales en los últimos quince años, es necesario articular nuevas respuestas institucionales que permitan profundizar en el bienestar de la ciudadanía. Ante los nuevos retos económicos y sociales, las políticas neoliberales de desmantelamiento del Estado del Bienestar son inviables a largo plazo, por diversas razones: en primer lugar porque no lo admiten los ciudadanos (en particular los europeos, que consideran su Estado del Bienestar como un rasgo específico de la ciudadanía europea); en segundo lugar porque es indispensable para generar las cualificaciones básicas que la nueva economía exige; en tercer lugar, porque es necesario para hacer realidad el ejercicio de los denominados derechos sociales, firmemente establecidos en el imaginario simbólico y las aspiraciones de los Page 19 ciudadanos occidentales. Sin embargo, esta defensa no puede consistir en la entronización del inmovilismo: hay que transformar las instituciones para generar mayor cohesión social y hacer posible el crecimiento económico. En este sentido, la nueva ley de la Dependencia aprobada en España puede tener un efecto dinamizador sobre la economía, además de permitir avanzar en la extensión de la democracia y la ciudadanía como una realidad efectiva en los próximos años.
Es precisamente la conexión entre derechos humanos, democracia y ciudadanía la que explica que, en el mismo momento en el que se genera el debate sobre la viabilidad del Estado del Bienestar, se acuerden un importante número de declaraciones, resoluciones, recomendaciones y proclamas interacionales de derechos a favor de las personas discapacitadas y de las personas dependientes. El ejercicio pleno de los derechos como ciudadanos tiene siempre, en nuestras sociedades complejas, como límite real la discriminación que sufren algunos colectivos.
En el caso de las personas dependientes, se trata además de un fenómeno ligado al envejecimiento progresivo de la población (aunque no solo), y por lo tanto es una consecuencia de nuestro modelo de vida. No hay nada más normal que envejecer, y sin embargo, las propias limitaciones de la edad hacen que la autonomía, la independencia, el envejecimiento activo (entendido como aquel estilo de vida en el que se optimizan las oportunidades de salud, participación y seguridad con el fin de mejorar la calidad de vida a medida que se envejece), o la asistencia de larga duración, se conviertan no tanto en demandas que hay que resolver desde una perspectiva asistencial, cuanto en condiciones que hay que salvaguardar, mediante la regulación e intervención de las instituciones propias del Estado del Bienestar, para que sigan siendo ciudadanos de pleno derecho las personas dependientes. El proceso de envejecimiento lleva a que, en un elevado porcentaje, las personas de edad avanzada sufran diversos tipos de discapacidad, que refuerza su situación de dependencia.
En la mayor parte de las declaraciones y recomendaciones internacionales, la dependencia aparece unida al fenómeno del envejecimiento. El Consejo de Europa constituyó ya en la década de los años 90 del siglo XX un grupo de expertos sobre dependencia. El punto de partida de las recomendaciones que realizó este grupo en su informe sobre «La mejora de la calidad de vida de las personas mayores dependientes», (enero 2003) es la necesidad de establecer una declaración formal de derechos de las personas mayores dependientes, derechos que deben ser garantizados legislativamente. Ante los nuevos retos derivados del envejecimiento, no puede defenderse la inactividad e inercia del Estado en la provisión de los derechos estatutarios de las personas mayores dependientes y sus cuidadores. Desde una perspectiva coincidente, tanto en la Primera Asamblea Mundial sobre Envejecimiento (Viena, 1982), como en la Segunda Asamblea Mundial sobre Envejecimiento (Madrid, 2002) se han puesto de relieve principios, recomendaciones y medidas concretas para aumentar la protección de las personas mayores dependientes, siempre desde la misma perspectiva: garantizar su ejercicio práctico de la ciudadanía.
Los gobiernos europeos han puesto de manifiesto su compromiso para garantizar la participación, la integración y la calidad de la vida de todas las personas en todas las edades, lo que implica adaptar los Sistemas de protección social a los cambios demográficos, sociales y económicos, apoyando las iniciativas necesarias para que las personas en Page 20 situación de dependencia puedan ejercer una vida independiente, prestando especial atención a las familias que proporcionan cuidados a las personas mayores (Conferencia Ministerial sobre el Envejecimiento de la CEPES -Comisión Económica para Europa de Naciones Unidas-, Berlín, 11-13 de septiembre de 2002). De nuevo, se trata de afrontar retos desde la perspectiva de la ciudadanía democrática, que conlleva reorientar la legislacion y la acción de las instituciones públicas para hacer frente a las nuevas circunstancias desde una perspectiva que, aunque tiene en consideración el efecto económico de las medidas, no toma como argumento central el gasto que suponen, sino que se centra en garantizar la atención social para que el ejercicio de la ciudadanía sea una realidad práctica en la vida de las personas dependientes. En este sentido, los discursos neoliberales chocan con la fundamentación ética de la democracia como sistema que tiene como razón de ser hacer posible una vida de ciudadanos con igualdad de derechos, y en esa situación paradójica podemos analizar por un lado las recomendaciones y proclamas internacionales, y por otro los debates sobre como financiar dichas demandas que son consustanciales a una democracia de calidad.
En un contexto en el que el envejecimiento va unido a la incapacidad cada vez mayor de las familias para asumir todas las responsabilidades en materia de cuidados y prestar el apoyo que necesitan sus miembros dependientes y vulnerables, nuestras instituciones no pueden permanecer al margen, y por ello, como indicabamos en epígrafes anteriores, deben readaptarse y hacer frente a los nuevos retos. En este sentido, las diversas resoluciones de la Comisión Europea analizan los restos de la dependencia desde una perspectiva centrada en la ciudadanía, y no tanto en la noción de consumidor. Aunque los derechos de las personas dependientes como consumidores, y la calidad del servicio que se les presta es una cuestion muy relevante, no se trata tanto de responder a una demanda como otra cualquiera, sino de asegurar una vida digna a la que se tiene derecho previamente a cualquier demanda que se formule por parte del ciudadano que se encuentra en una situación de dependencia.
La Comisión Europea (COM (2002) 143 final, de 18 de marzo) señala que el envejecimiento de la población requiere que las políticas públicas tengan en cuenta todos y cada uno de los factores que afectan a la calidad de vida, teniendo como prioridad mantener la calidad de vida y la integración social de las personas mayores, diseñando sistemas de vivienda, transporte y comunicaciones seguros y adaptados a sus necesidades. Desde esta perspectiva, podemos destacar algunas iniciativas de la Comisión Europea. En primer lugar, la publicación del primer estudio comparativo sobre las diversas estrategias que siguen los gobiernos europeos en este campo (Pacolet 1998: Social Protection form dependency in old age in the 15 EU Member Status and Norway). En segundo lugar, la inclusión de la dependencia como problema a resolver dentro de la estrategia europea de lucha contra la exclusión social. Tanto la dependencia como la discapacidad son factores que refuerzan la exclusión social, y por lo tanto deben sistemáticamente abordarse desde una estrategia centrada en la inclusión social. En este sentido, la Comisión Europea y el Consejo Europeo han formulado un triple objetivo en relación con la dependencia («Apoyar las estrategias nacionales para el futuro de la asistencia sanitaria y los cuidados a las personas mayores», marzo de 2003): en primer lugar, la universalidad de las prestaciones (es decir, el acceso de todos los ciudadanos a las prestaciones y servicios sociosanitarios con independencia de los ingresos o el patrimonio); en segundo lugar, un alto nivel de calidad en la asistencia; y, en tercer lugar, la sostenibilidad financiera de los Sistemas de asistencia.
Finalmente, hay que señalar que el envejecimiento conlleva un doble efecto: por un lado, las personas mayores desarrollan diversos tipos de discapacidades; por otro, las per-Page 21sonas con discapacidad, que suponen entre un 10 y un 15% de la población europea, presentan patrones de envejecimiento específicos: las personas con discapacidad muestran 3 o 4 veces más problemas secundarios de salud comparadas con sus compañeros de edad sin discapacidad (Birren y Sachei, 1985). En este sentido, el Consejo de Europa, en su Recomendación del Comité de Ministros de los Estados Miembros sobre el Plan de Acción del Consejo de Europa para la promoción de derechos y la plena participación de las personas discapacitadas en la sociedad: mejorar la calidad de vida de las personas discapacitadas en Europa 2006-2015, asume la declaración ministerial de Málaga relativa a las personas discapacitadas. Se trata de una declaración en la que se analiza, tal y como hemos puesto de manifiesto en los párrafos anteriores, la discapacidad y la ciudadanía. Por ello, se titula «Avanzar hacia la plena participación como ciudadanos». En ella, se establecen tres consideraciones relevantes en el ámbito de la discapacidad y la dependencia: en primer lugar, la necesidad de desarrollar unos enfoques innovadores en materia de prestación de servicios frente a las nuevas necesidades y desafíos creados por el alargamiento de la esperanza de vida de las personas que sufren discapacidad física, psicológica o intelectual; en segundo lugar, prevenir la situación de dependencia: se trata de procurar que el alargamiento o prolongación de la vida no tenga por efecto un aumento considerable del número de personas dependientes de los servicios de ayuda, animando a la población a adoptar hábitos y condiciones de vida sana; en tercer lugar, fortalecer las estructuras que permiten afrontar las condiciones de vida en las que se encuentran las personas discapacitadas con elevadas necesidades de asistencia.
Como señala el documento de la ONU «National Institutional Frameworks and Human Rights of Persons with Disabilities» (14 de agosto de 2006), «no hay cosa mejor que un modelo de principios para modelar el trabajo de las instituciones nacionales de derechos de las personas discapacitadas». Desde nuestro punto de vista, la dependencia, la discapacidad, y específicamente la situación en la que se encuentran las personas discapacitadas y dependientes, debe abordarse desde la noción de ciudadanía, y por lo tanto deben plantearse los requisitos que permiten el ejercicio de su condición de ciudadanos en nuestras sociedades democráticas. Esta perspectiva está presente en la actuación tanto de la Unión Europea, como de sus Estados miembros, entre los que destaca la reciente ley de la dependencia aprobada por el Parlamento español, como en otros países. En este sentido, por ejemplo, según el plan de acción actual (2000-2010) del gobierno sueco, la política de discapacidad se debe «dirigir particularmente a identificar y eliminar obstáculos para la participación completa en la sociedad de las personas con discapacidad, de prevenir y de luchar contra la discriminación y de hacer posible que los niños, la gente joven y los adultos con discapacidades, que puedan vivir su vidas de manera independiente tomando ellos mismos las decisiones que afectan a sus propias vidas».
La promoción de derechos humanos y las actividades contra la discriminación están -de acuerdo con el gobierno sueco-, en el núcleo de su política nacional sobre discapacidad. En el caso de la legislación australiana, la «Comisión australiana de los derechos humanos y la igualdad de oportunidades» en Australia (HREOC) es la institución fijada para supervisar y promover los derechos de personas con discapacidad en lo referente a la legislación nacional relevante. En definitiva, aunque con estrategias diferentes, la mayor parte de los Estados miembros de la ONU han creado marcos institucionales en los que se tratan los derechos de las personas con discapacidad, y progresivamente los derechos de las personas en situación de dependencia. Page 22
Estas iniciativas se realizan de acuerdo con principios internacionales, regionales y estatales establecidos mediante diferentes tipos de acuerdos o declaraciones, y en todos ellos juega un papel fundamental la noción de ciudadanía, los derechos humanos, y la promoción de la integración social de las personas dependientes y discapacitadas.
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