Introducción: el derecho a la vivienda y el papel de la administración
| Autor | Felipe Iglesias González |
| Cargo del Autor | Profesor de Derecho Administrativo. Universidad Autónoma de Madrid |
CAPÍTULO I
INTRODUCCIÓN: EL DERECHO A LA VIVIENDA Y EL PAPEL DE LA ADMINISTRACIÓN
¿Por qué es precisa la intervención de las Administraciones Públicas en el ámbito de la vivienda? Resulta evidente la incapacidad del sistema económico de mercado para garantizar el acceso de todos los ciudadanos a una de las necesidades vitales del ser humano: la vivienda 1. Existe una manifiesta inadecuación entre las necesidades habitacionales de la población y la producción de viviendas 2, que impide el acceso de parte considerable de la población al disfrute de una vivienda.
Para garantizar una solución, aun parcial, a estas demandas (necesidades) sociales, resulta preciso que las Administraciones Públicas intervengan en el mercado de la vivienda. Los instrumentos jurídicos a través de los cuales se desarrolla esta intervención son variados a la vista de las múltiples dimensiones desde las que es posible analizar el concepto de vivienda y su problemática 3.
Nuestro análisis se limita al estudio de uno de estos instrumentos de intervención por las Administraciones Públicas, la protección de la promoción (producción) y adquisición de viviendas. Pero antes de analizar las técnicas que componen este instrumento de intervención, resultará necesario estudiar la inserción de este instrumento en la Constitución Española, especialmente en relación con su art. 47 y la configuración del Estado social, y su distinción con otros instrumentos de intervención. Para realizar este análisis, imprescindible será comenzar enmarcando los instrumentos de protección pública a la vivienda en la consideración del Estado como social por el art. 1 de nuestra Constitución.
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ESTADO SOCIAL Y VIVIENDA
1.1. LOS ANTECEDENTES DEL ESTADO SOCIAL Y EL ORIGEN DE LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA EN EL ÁMBITO DE LA VIVIENDA
Se ha señalado con asiduidad 4 que uno de los antecedentes de la configuración del concepto normativo de Estado social se encuentra en la política social desarrollada por el Estado a finales del siglo XIX y a comienzos del presente. Entre esta política social y la configuración en el art. 1.1 de la Constitución Española de 1978 del Estado como social existe un nexo de continuidad.
Precisamente, uno de los principales instrumentos de esta política social ejercida por el Estado en el presente siglo se traduce en la intervención de la Administración en el ámbito de la vivienda, con el designio de fomentar la construcción de viviendas para los sectores sociales más desfavorecidos. De esta manera, el reconocimiento del carácter social del Estado (art. 1.1 CE) y su concreción en el ámbito de la vivienda en el art. 47 de la Constitución, «ordenando» a los poderes públicos promover las condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho a una vivienda digna y adecuada, no hacen sino reconocer una realidad consolidada a lo largo del presente siglo, en especial en su segunda mitad 5, sin perjuicio, naturalmente, de las evidentes influencias del constitucionalismo europeo de postguerra en la configuración normativa del Estado social.
El comienzo de la articulación de mecanismos de intervención de los poderes públicos en el ámbito de la vivienda se puede datar a partir de 1911 con la aprobación de la Ley de casas baratas 6. Cierto es que esta Ley tiene antecedentes en los trabajos de encuesta realizados por la Comisión de Reformas Sociales 7 y, su sucesor, el Instituto de Reformas Sociales 8, que en 1907 publica un estudio elaborado por D. Adolfo Posada 9 titulado Preparación de las Bases para un Proyecto de Ley de casas de obreros. Casas Baratas 10. Estos trabajos dieron lugar a diversos proyectos de Ley 11 que cuajaron definitivamente en la Ley de Casas Baratas de 12 de junio de 1911, verdadera inauguración de la intervención administrativa en el ámbito de la vivienda en nuestro país.
La solución al problema de la vivienda que proponía el Instituto de Reformas Sociales y que, finalmente, fue recogido en la Ley de Casas Baratas de 1911 se basaba, ante la insuficiencia de la iniciativa privada para afrontar este problema, en la estimulación de la acción privada mediante diversos incentivos, sin perjuicio de la acción directa por parte de la propia Administración Pública 12. Aquí nace la verdadera vocación de la intervención administrativa en nuestro país en el ámbito de la vivienda: el fomento de la promoción de viviendas por la iniciativa privada, sin perjuicio de otras eventuales técnicas de intervención (v.g.: promoción pública y rehabilitación de viviendas).
En efecto, el fomento de la promoción y adquisición de la vivienda se ha convertido en el hilo conductor en la intervención de la Administración Pública en el ámbito de la vivienda. Las sucesivas Leyes y regímenes jurídicos protectivos que se han ido aprobando desde la Ley de Casas Baratas guardan este espíritu: además de las sucesivas reformas de la legislación de casas baratas, la Ley Salmón de 1935, la legislación de viviendas protegidas, la relativa a las viviendas de clase media y bonificable, las de renta limitada, el régimen de las viviendas sociales, sistema de las viviendas de protección oficial 13.... Hasta llegar a la actualidad, momento en el que la protección a la promoción y adquisición de viviendas continúa constituyendo el principal instrumento de intervención de la Administración Pública en el ámbito de la vivienda, el núcleo central de las políticas de vivienda desarrolladas en nuestro país por las distintas Administraciones Públicas. Elemento sustancial, mas no exclusivo a la vista de la complejidad de las necesidades habitacionales de nuestra sociedad y de las diferentes perspectivas de intervención precisas para lograr su solución, como tendremos ocasión de comprobar.
1.2. LA ACTUALIDAD DEL CONCEPTO DE ESTADO SOCIAL
El art. 47 de la Constitución Española de 1978 establece que «todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada», disponiendo que «los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho». Este precepto se recoge entre los «principios rectores de la política social y económica» (Capítulo III, del Título Primero), y no deja de ser una manifestación más de la consideración del Estado español como social, tal y como se establece en el art. 1.1 de la propia Constitución.
La recepción en nuestra Constitución del modelo de «Estado social» comporta toda un serie de consecuencias políticas y jurídicas cuyo análisis resulta imprescindible para comprender, en su justa medida, el alcance del derecho a la vivienda reconocido en el art. 47 de la Constitución y de las competencias y obligaciones que, para los poderes públicos, de este artículo se derivan, cuestiones que constituyen el primer estadio de nuestro análisis.
Conocidos son los orígenes de la fórmula jurídica «Estado social», con Hermann HELLER, la Constitución italiana de 1947 y la Ley Fundamental de Bonn de 1949 como hitos clave 14. El Estado social supera el modelo de intervención de la Administración Pública fundamentado en la garantía de las libertades personales, para justificar la adopción de medidas que permitan alcanzar mayores cotas de justicia social e igualdad, prestando atención a la satisfacción de las necesidades sociales de los ciudadanos.
La Constitución Española de 1978 ha juridificado su opción por Estado social a través de tres grandes mecanismos: a) la adopción de la propia denominación «Estado social» (art. 1.1 CE); b) el reconocimiento de toda una serie de prestaciones y actuaciones a cargo de los poderes públicos, recogidas en el Capítulo III del Título Primero; y c) la exigencia de que los poderes públicos remuevan los obstáculos que impidan o dificulten la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social (art. 9.2 CE).
Resulta preciso tener en cuenta que la decidida apuesta por el modelo de Estado social realizada por nuestra Constitución de 1978 se produce en un momento en el que este modelo y sus manifestaciones eran consideradas, por importantes sectores políticos y doctrinales, en crisis. El debate acerca de la crisis del Estado social o su vertiente económica, el Estado del bienestar, ha acaparado buena parte de las energías de los investigadores de las ciencias sociales en los últimos años, sobre todo a raíz de la manifiesta incapacidad del Estado de bienestar de solventar la situación de crisis económica producida a comienzos de los años setenta. Ante esta situación, cabría plantearse qué virtualidad tiene la proclamación por nuestra Constitución de un modelo, el Estado social, que se encuentra en crisis.
Frente a las criticas realizadas a este modelo, que aseguraban la existencia de contradicciones que provocarían irremediablemente su disolución y desmantelamiento 15, asociadas a la crisis del petróleo de los setenta y el consecuente aumento del desempleo, la década de los ochenta ha demostrado que, a pesar de sus imperfecciones, el modelo de Estado social sigue vigente y constituye, en la actualidad, la pieza clave de los sistemas económicos de occidente. Sin duda, se han producido reducciones en el nivel de protección garantizado por el Estado social, pero se ha mantenido su estructura básica. Tal y como afirma RODRÍGUEZ CABRERO 16 el Estado de bienestar no ha retrocedido, sino que interviene de manera distinta en ciertas parcelas de la realidad y mantiene sus modos tradicionales de intervención en otras 17.
En rotundos términos, CONTRERAS PELÁEZ 18 sostiene que la eliminación del sistema socialista y las reformas liberales ponen de manifiesto la necesidad de afianzar el concepto de Estado social 19, siendo el único modelo político-económico, con todas sus deficiencias, «capaz de aunar la productividad y la libertad con (dosis moderadas de) justicia social e igualdad» 20.
De esta forma, podemos afirmar que, superadas, al menos dialécticamente, las críticas al Estado social, éste ha de desenvolverse con todo su esplendor. No...
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