Introducción

Páginas17-48
INTRODUCCIÓN
1. EL ESTADO DE LACUESTIÓN
Para adentrarnos en el tema objeto del trabajo es necesario conocer previamen-
te el estado de la cuestión, esto es, lo que sobre el mismo se conoce, haciendo espe-
cial hincapié en las valoraciones e interpretaciones que se han realizado anterior-
mente.
Para ello consultaremos especialmente la opinión de los juristas del momento
histórico en que nacen y se consolidan las Diputaciones provinciales, pues sus opi-
niones nos permitirán situar en su contexto histórico y jurídico nuestra investiga-
ción.
La perspectiva que nos proporcionará este análisis será completada con los estu-
dios y reflexiones que a lo largo del siglo XIX y durante el siglo XX se han publica-
do en torno a las Diputaciones provinciales, distinguiendo, por un lado, los que ver-
san sobre aspectos administrativos de las Diputaciones provinciales, y por otro, los
que se centran en el estudio histórico-jurídico de dichas corporaciones.
1.1. La visión de los juristas de la época
La división territorial, por un lado, y la organización político-administrativa del
Estado constitucional, por otro, fueron dos temas de estudio que acapararon la aten-
ción de numerosos juristas a lo largo del siglo. Más concretamente, provincias y
diputaciones provinciales fueron analizadas y observadas en sus orígenes, consoli-
dación y evolución posterior. En medio de unos cambios políticos importantes
(diversos textos constitucionales, guerra civil), este interés no era sólo una inquie-
tud jurídica especulativa o erudita, sino que en ocasiones los juristas se convierten
en políticos con cargos de responsabilidad en las materias sobre las que han estado
opinando desde las páginas de sus libros, artículos y conferencias. Los casos, por
ejemplo, de Manuel Ortiz de Zúñiga (alcalde, fiscal, subsecretario), de Alejandro
de Oliván (Director general, Ministro), o de José de Posada Herrera (Presidente del
Consejo de Ministros) pueden servirnos de ejemplo en este sentido.
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En lo que se refiere a la organización político-administrativa de las provincias,
y más concretamente a las Diputaciones provinciales, vamos a detenernos en las
opiniones de los juristas que vivieron muy directamente el proceso de instalación
de las Diputaciones en los años treinta y cuarenta, y que dejaron por escrito sus
estudios y opiniones1. Dichos autores vivieron las consecuencias del nacimiento de
las Diputaciones provinciales en la Constitución de 1812, así como las vicisitudes
que desembocaron en la definitiva reforma de las mismas en 1845. Sus opiniones
nos servirán, sin duda, para centrar el tema objeto de nuestro estudio en sus aspec-
tos más generales o globales.
Las opiniones y comentarios de Oliván, de Ortiz de Zúñiga y de Posada sobre
estas cuestiones son coincidentes en numerosos aspectos. Pero Posada y Ortiz de
Zúñiga analizan el tema desde la perspectiva de la práctica institucional iniciada
con la Constitución de 1812 y la Instrucción de 1823, así como las reformas que los
diferentes Gobiernos fueron introduciendo a partir de 1836. En cambio, Oliván ana-
liza las cuestiones desde una perspectiva más general y abstracta, con la finalidad
de argumentar sus afirmaciones encaminadas a la explicación de la necesaria exis-
tencia de la ciencia de la Administración que propugnaba.
Dividiremos este análisis en diversos apartados temáticos.
1.1.1. Sobre la existencia de las provincias y Diputaciones provinciales
Oliván no cree demasiado en la utilidad de las provincias y Diputaciones. Para
él, “...el fundamento de la organización administrativa está en determinar el modo
más fácil y eficaz de que se desempeñe bien el servicio público”. Y continua: “Así
como hay intereses generales y locales, hay también administración general y local.
La provincial es intermedia”2. De este modo no se incluye a la provincia y a las
corporaciones provinciales dentro del ámbito de la administración local: “La admi-
nistración local es la que en el círculo de cada población y su término municipal
cuida de aquellos intereses privativos y especiales que le conciernen”3.
La solución propuesta por Oliván es dividir jerárquicamente la Administración
en diferentes niveles: la Administración suprema (formada por el monarca y los
ministros); la Administración superior o provincial (que incluye el jefe político, que
él propone denominar prefecto; “a su lado” (la cursiva es nuestra), el Consejo de
provincia con funciones consultivas y de “juzgado administrativo” (que se crearía
en 1845); y la Diputación provincial, “otra Corporación que reclama un lugar dis-
tinguido al frente de la provincia”; la cursiva es nuestra); la Administración subal-
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LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES EN SUS INICIOS: TARRAGONA, 1836-1840
1Para este propósito, utilizaremos las obras de Alejandro de Oliván, De la Administración Pública con
relación a España (Madrid 1842; reed. por E. García de Enterría, Madrid 1954) [=Oliván]; José de Posada
de Herrera, Lecciones de Administración (Madrid 1843; reed. 1978, 3 vols) [=POSADA]; Manuel ORTIZ DE
ZÚÑIGA, Elementos de Derecho Administrativo (Granada 1842-1843, 3 vols) [=ORTIZ].
2OLIVÁN 114.
3OLIVÁN 115.
terna o de partido (basada en unos inexistentes distritos o partidos administrativos);
y la Administración local o municipal (formada por el alcalde y el ayuntamiento)4.
Teniendo en cuenta esta propuesta de jerarquización de los niveles administra-
tivos, observamos que básicamente en cada nivel existe un órgano ejecutor y otro
que le asesora: Rey-ministros; jefe político-Consejo de provincia; Alcalde-
Ayuntamiento. Pero el problema surge al intentar valorar adecuadamente el papel,
funciones y atribuciones que corresponden a la Diputación, que si bien se sitúa “al
frente” de la provincia, tendrá que ubicarse entre el jefe político y el Consejo de
provincia. Probablemente esta indefinición inicial se deba a que la Diputación pro-
vincial se sustenta en una división inicialmente artificiosa. Más concretamente,
Oliván afirma que “...es la provincia una demarcación hasta cierto punto arbitraria
o convencional, creada por la ley, personificación civil y administrativa que tiene
derecho a su conservación y mejora, y cuyos intereses colectivos están representa-
dos por la Diputación Provincial”5. Es esta configuración la que otorga a la
Diputación provincial “...un grado considerable de independencia e irresponsabili-
dad”, lo que motiva que deban ejercer sus funciones con gran prudencia y que en
caso de excederse o abuso de las mismas “...pueda ser contenida y anulada”6.
En cambio, y por contraposición a la provincia y la Diputación provincial, “...el
pueblo es la unidad natural e inalterable de la familia social: su organización admi-
nistrativa debe respetar la propia individualidad”7. Frente a esta unidad natural, la
Diputación provincial debe considerarse como representante de los intereses gene-
rales de la provincia, “...en todo lo que concierne a promoverlos con oportunidad y
a evitar que la Administración suprema o central los desatienda en ningún caso o
resuelva sobre ellos de una manera desacertada”8.
Posada Herrera no coincide exactamente con este planteamiento de Oliván, que
no otorga a las provincias un carácter u origen “natural”. Afirma que las provincias,
como división territorial, han sido en algunos casos “...anteriores a la formación de
la monarquía y existían como estados independientes”. En síntesis, continúa
diciendo, las provincias se han formado a partir de ”... dos elementos distintos, uno
natural, espontáneo, nacido de la formación del terreno y naturaleza de las cosas, y
el otro obra de los legisladores, nacido de las disposiciones legislativas y sujeto por
lo tanto a todas las alteraciones que en ellas puede haber”9.
Atendiendo a este doble planteamiento (natural/legislativo), Posada cree lógica
y necesaria la existencia de las Diputaciones provinciales, criticando por igual a los
que defienden su supresión centralizando todas sus competencias en el Gobierno, y
19
INTRODUCCIÓN
4OLIVÁN 141-158.
5OLIVÁN 147.
6OLIVÁN 147.
7OLIVÁN 152.
8OLIVÁN 209.
9POSADA I 311. Vid. también Luis MORELL OCAÑA, “La aportación administrativa de Posada
Herrera a la consolidación del Estado libera”, en I Seminario de Historia de la Administración, INAP (Madrid
2001), 117-140.

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