Algunos interrogantes en torno a los programas de inclusión activa como estrategia de lucha contra la pobreza y la exclusión social

Resumen

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Este trabajo estudia los orígenes y el desarrollo de la política de inclusión activa a través del empleo como estrategia de lucha contra la pobreza y la exclusión social. Se indican las otras políticas que, en el marco de la Unión Europea, dificultan o impiden la consecución de los objetivos de la política de inclusión, entre ellas la versión puramente flexibilizadora de la flexiseguridad y las ambigüedades y varias alternativas que plantean las políticas de activación. Se expone la relación de la política de inclusión con las prestaciones económicas de garantía de rentas, con especial detalle al caso de la Comunidad Autónoma del País Vasco y a las nuevas condiciones provenientes de las políticas de recorte del gasto público social impulsadas por las instituciones estatales, comunitarias e internacionales.
Palabras clave: inclusión activa, exclusión social, rentas mínimas, políticas de empleo.
Lan honek pertsonak enpleguaren bitartez gizarteratzeko politika aktiboaren sorrera eta garapena aztertzen ditu, txirotasunaren eta gizarte-bazterkeriaren aurkako estrategia gisa. Beste hainbat politika ere aipatzen ditu, Europar Batasunaren esparruan gizarteratzeko politikaren helburuak lortzea zailtzen edo saihesten dutenak, besteak beste: flexisegurtasunaren eta anbiguotasunen bertsio guztiz malgugarria, eta aktibatze-politiketan planteatzen diren beste zenbait aukera. Lan honetan, gizarteratzeko politikaren eta errenta-bermeetarako laguntza ekonomikoaren arteko harremana azaltzen da. Era berean, arreta berezia jartzen da Euskal Autonomia Erkidegoaren kasuan; baita gastu publikoa murrizteko politikatik sortutako baldintza berrietan ere, estatuko, komunitateko eta nazioarteko erakundeek sustatutakoan, hain zuzen.
Gako-hitzak: gizarteratze aktiboa, gizarte-bazterkeria, gutxieneko errentak, enplegupolitikak.
This work studies the origins and development of the active inclusion policy using employment as a strategy to help combat poverty and social exclusion. Other policies are referred to which, within the framework of the European Union, either make it difficult to achieve objectives regarding inclusion policy or prevent them from being achieved - among them the purely flexibilizing version of flexisecurity and the ambiguities or various alternatives taken into consideration by activation policies. The relationship of inclusion policy with the economic features of income guarantee is explained, with special attention being paid to the case of the Basque Autonomous Community and to the new conditions deriving from policies involving the cutting of public social expenditure promoted by state, community and international institutions.
Keywords: Active inclusion, social exclusion, minimum incomes, employment policies.

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Extracto

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Algunos interrogantes en torno a los programas de inclusión activa como estrategia de lucha contra la pobreza y la exclusión social

0. Introducción

En los últimos años, las estrategias de lucha contra la pobreza implementadas desde las instituciones tratan de trascender la esfera de la asistencia social y la garantía de rentas e ir hacia un planteamiento más integral que logre la inclusión social de los colectivos beneficiarios de las prestaciones. Como quiera que en nuestras sociedades el trabajo aún continúa siendo el principal vehículo de inserción social, los programas de activación laboral ocupan una parte importante de la escena.

En estas páginas nos proponemos examinar los orígenes de los programas de inclusión activa y la filosofía que los inspira, así como el tipo de estrategia que se está implementando desde la Unión Europea para su impulso. A continuación trataremos de poner de manifiesto las debilidades de este planteamiento de cara a dar una respuesta integral, preventiva y duradera a la problemática de pobreza y exclusión social presente en nuestras sociedades. Por un lado, se trata de debilidades originadas por el limitado concepto de inclusión que se maneja y por el limitado potencial inclusivo que tiene hoy día el empleo. Por otro lado, el propio fracaso de la Estrategia de Lisboa imposibilita la inclusión a través del empleo para toda la población en edad de trabajar. Pero es que además, la crisis econó-mica y las políticas restrictivas que se están implementando para hacerle frente, implicarán un crecimiento de los colectivos pobres, vulnerables y excluidos.

Por último, haremos una valoración del programa vasco de garantía de rentas en la línea anteriormente apuntada, es decir, en cuanto a su capacidad para favorecer la plena integración social de los colectivos vulnerables, tanto desde el punto de vista de situar a sus beneficiarios por encima del umbral de pobreza como desde la perspectiva de garantizar recursos para la inserción suficientemente variados y adaptados a las situaciones diversas de estas personas.

1. La inclusión activa: orígenes y filosofía

La flexibilización de los mercados de trabajo europeos se presentó como requisito para superar la crisis del empleo iniciada a mediados de los 701, pero en

Europa, no se consiguió generar empleo para toda la población en edad de trabajar y, a pesar del importante crecimiento del empleo temporal y a tiempo parcial, las tasas de desempleo continuaban siendo elevadas en el año 2000. Es en este contexto en el que el eje de las políticas de empleo se desplaza hacia la activación con un doble objetivo: mejorar las condiciones de la oferta de trabajo, de modo que las empresas puedan encontrar la mano de obra que necesitan y externalizar parte del coste de formación básica y específica que exigen las nuevas tecnologías, así como implicar a los sindicatos en la gestión de la formación.

A la persistencia del desempleo hay que sumarle toda una serie de cambios estructurales demográficos y sociales que se habían producido durante las décadas de los 80 y los 90 y que generan un incremento de la vulnerabilidad entre la población, nuevos riesgos sociales que, a modo de síntesis, se pueden situar bajo el epígrafe de la nueva pobreza y/o la exclusión social. A tales situaciones no se les dio respuesta mediante la reformulación de los sistemas de protección social contributiva existentes, sino que lo que se hizo fue buscarles acomodo en la asistencia social, creando nuevas prestaciones a las que se accedía bajo ciertas circunstancias económicas, familiares y de disponibilidad laboral y/o formativa. En este último aspecto, las diferencias entre países e incluso regiones y ciudades son muy importantes. Así, en algunos casos, la participación en programas de activación o la aceptación de una oferta de empleo razonable es un requisito para cobrar las prestaciones, mientras que en otros estas obligaciones no son tan estrictas2.

Desde 1995 y por primera vez desde la crisis de los 70, hay un período de crecimiento económico ininterrumpido de aproximadamente una década. Esto tiene sus frutos en el empleo, con la consiguiente reducción de las tasas de paro. Al margen de la valoración de la calidad del empleo creado y, ciñéndose exclusivamente a lo cuantitativo, se acaricia la posibilidad de volver la pleno empleo (que, técnicamente, supone una tasa de paro en torno al 4%). Un reciente estudio de la OCDE (OCDE, 2008: 30), que reúne una serie de análisis sobre la distribución de los recursos en los 30 países de la OCDE y recoge información sobre las tendencias que se extienden hasta mediados de la década de 1980 para aproximadamente dos terceras partes de los países, reconoce abiertamente que,

desde mediados de los ochenta, ha tenido lugar un aumento de la desigualdad de los ingresos en la mayoría de los países de la OCDE. Entre los factores que han impulsado los cambios en la desigualdad de los ingresos y en la pobreza a lo largo del tiempo, el estudio destaca los relacionados con el trabajo. Así, señala que los ingresos de los trabajadore...

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