El Gobierno Local y la red de relaciones intergubernamentales e interadministrativas
| Autor | José Manuel Canales Aliende - Pedro Luis Pérez Guerrero. |
| Cargo del Autor | Profesores del Área de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad de Alicante. |
| Páginas | 90-101 |
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La llegada de la democracia a España ha supuesto la modificación sustancial de las relaciones entre los Gobiernos y las Administraciones Públicas. La autonomía local,
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reconocida en el artículo 137 de la Constitución, permite superar el viejo sistema de relaciones jerárquicas y de tutela en el que se conformaba el anterior modelo territorial del Régimen franquista. La Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local diseñó el marco en el que habían de desenvolverse tales relaciones. Ahora bien, si legalmente han quedado establecidas las líneas fundamentales de estas interacciones entre Administraciones Públicas, la realidad cotidiana va a desarrollarse según distintas posibilidades. En algunas ocasiones se sigue la colaboración, especialmente para la solución de problemas concretos, mientras que, en otros, se potencia la coordinación e incluso, sencillamente el control directo (por ejemplo, a través de las subvenciones y las transferencias).
El estudio de las relaciones intergubernamentales va más allá del enfoque jurídico-formal, aunque no lo ignora, completándolo y analizando, además, otros aspectos como los ámbitos de negociación, de intercambio, de cooperación y de conflicto, que no se pueden deducir fácilmente del marco normativo. Estas relaciones intergubernamentales influyen sobre las organizaciones, favoreciendo procesos de cambio91.
El concepto de Relaciones Intergubernamentales arranca de los años treinta en EE. UU. , durante la aplicación del "New Deal" por parte de la Administración del Presidente Roosevelt. Aparecía éste ligado a una forma de hacer la política cercana al intervencionismo del Estado, con un interés por la provisión y distribución de los servicios públicos, dirigidos a grupos específicos o a la generalidad de usuarios. Posteriormente, todas estas iniciativas superaron ampliamente el marco del Gobierno Federal, implicándose en ellas los niveles federal y locales .
El término, empleado hoy, tanto desde el punto de vista académico como administrativo, se popularizó por Clyde F. SNIDER, tomando la definición de William ANDERSON, que consideraba que las Relaciones Intergubernamentales son "un importante cuerpo de actividades o interacciones que se dan entre unidades de gobierno de todo tipo y nivel dentro del sistema federal de los Estados Unidos"92. El concepto se consolidaría durante los años cincuenta y sesenta, sin ser ajeno a los influjos de las escuelas funcionalista, sistémica y behaviorista, en las ciencias sociales. En la actualidad, la tradición de la Public Choice (BUCHANAN y NISKANEN), ha desarrollado un entramado metodológico que se ha ido adaptando a los cambios históricos93.
Por su parte, CHANDLER y PLANO94entienden que el viejo sistema de federalismo dual, basado en la dialéctica entre niveles territoriales y en la defensa de las
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competencias respectivas, por parte de cada escalón territorial, como si de compartimentos estancos se tratase, ha ido dejando paso a otra formulación. En la actualidad, la complejidad de las políticas exige una participación de los distintos niveles de gobierno y de Administración, en éstas. Se requiere, por tanto, articular formas de consenso. En este sentido, las relaciones habrían de hacer hincapié en dos terrenos. Por una parte, las relaciones intergubernamentales se corresponden con los flujos financieros existentes entre Administraciones Públicas y, por otra, se corresponden con las relaciones no financieras entre órganos administrativos, que englobarían otro tipo de flujos. El resultado es un gran conjunto de líneas de relaciones en sentido horizontal y vertical, denominado como red de relaciones intergubernamentales. Se identifica con una nueva configuración territorial de los Estados Federales o fuertemente descentralizados, conocida como "picket-fence-federalism", de difícil traducción al castellano.
La incidencia de las Relaciones Intergubernamentales en la calidad de los servicios públicos es evidente, y de este hecho se hace eco la OCDE95. Cualquier política pública que se realice supone un planteamiento de los diversos jugadores institucionales participantes en ella. En todo caso, las relaciones entre los diversos niveles administrativos y de gobierno se basan más en consideraciones políticas que en los formalismos legales. Así, algunas configuraciones político-administrativas de carácter formalmente descentralizadas, presentan prácticas centralistas o viceversa. La capacidad coordinadora, por parte de los niveles superiores de Administración puede revestir distintas formas. Así, existen métodos más suaves como la exigencia de informes de implementación y de calidad o más duros, como la penalización por el incumplimiento de unos objetivos mínimos. En las distintas fases de elaboración y ejecución de las políticas públicas existen fenómenos de interacción y discusión entre poderes.
En opinión de WRIGHT, una red de relaciones intergubernamentales es "un número diverso de actores que están conectados a través de un tipo específico de interacción, dentro de un cierto contexto". Cada una de estas redes se rigen por patrones diversos, tales como: el intercambio de recursos, el dominio organizativo, los conflictos parciales, las fórmulas de autoridad, las dependencias de poder, etc. El crecimiento de la complejidad de la red supone la aparición de necesidades nuevas como la necesidad de cálculo (calibrando los costes y beneficios de la propia red), de fungibilidad (la posibilidad de cambiar los recursos dirigidos de una propuesta hacia otra, atendiendo criterios de oportunidad) y la sobrecarga (aparejada a la ineficiencia producida por un exceso de reglamentaciones).
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Se utiliza el término de "Relaciones Intergubernamentales" en sentido amplio, ya que éstas incluyen en sentido estricto tanto las propias específicas relaciones intergubernamentales como las interadministrativas, siendo dentro de estas últimas muy importantes las relaciones entre burócratas.
Dentro de las Relaciones Intergubernamentales, se emplean algunas técnicas orientadas a la gestión, intentando alcanzar los acuerdos y compromisos necesarios para el funcionamiento de toda la red. Entre ellos podemos citar los siguientes:
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Las subvenciones.
Tienen una doble implicación, desde el punto de vista del receptor y del emisor. Desde el punto de vista del que las concede, permite identificar las necesidades que fundamentan la concesión, aportando información respecto de los perceptores y obligan al cumplimiento de los compromisos suscritos a través de tal transferencia económica. Unas subvenciones fuertemente condicionadas y con poco margen de discrecionalidad para el receptor, tanto en los objetivos de cumplimiento como en los procedimientos de funcionamiento, es un medio para introducir el principio jerárquico. El receptor consigue consolidar un flujo de relaciones con el emisor. El problema para el receptor consiste en la necesidad de cumplir unos objetivos cada vez más exigentes, el tener que incrementar sus contactos políticos y ganar más apoyo de determinados grupos de presión externos.
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La regulación
Las normas permiten establecer los parámetros de la coordinación entre Administraciones y, al mismo tiempo, marcan los requisitos para introducirse en el programa de subvenciones. Cuanto más exigentes y profusas sean las exigencias legales, más habrán los candidatos de medir su interés en participar, en términos de coste-beneficio.
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Los programas de dirección
Todo buen programa de dirección supone que los rectores de éste tomen decisiones encaminadas a la aplicación, según las necesidades de su ámbito de aplicación, que puede englobar, a su vez, los ámbitos de otras Administraciones implicadas en el programa. A través del programa suelen transmitirse líneas guía de actuación, estándares del programa, presupuestos aparejados y necesidad de respuestas aceptables.
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La capacidad
Se trata más de una virtud que de una técnica propiamente dicha. Es la destreza en la consecución de la información adecuada, la posibilidad de evaluar, sobre la marcha, las acciones presentes para su aplicación en el futuro. Presentaría relación con un proceso de retroalimentación. En este caso, es preciso que las relaciones intergubernamentales tengan un carácter flexible.
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La gestión política
La gestión política de programas hace referencia a la identificación de necesidades, al análisis de opciones, a la selección de programas y a la aprobación de
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recursos y todo esto, sobre un ámbito de aplicación. En el ámbito local, el desarrollo local, por su enfoque integral, presenta relación con casi todos los programas. Toda esta gestión política habrá de ir acompañada de ciertas técnicas instrumentales, como la elaboración de contraprogramas, políticas de desarrollo para problemas de área o asignaciones de recursos orientadas.
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Los pactos
Cada una de las partes involucradas en las relaciones intergubernamentales cuentan con ventajas a su favor. Las instancias territoriales superiores cuentan con el poder de la capacidad normativa, mayores fondos y un mayor conjunto de profesionales a su servicio. Las Administraciones Locales cuentan con ventajas más limitadas, pero pueden presionar desde su unión...
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