Las relaciones interadministrativas en los entes locales en la teoría de la organización administrativa

AutorCarlos González-Antón Álvarez
Cargo del AutorProfesor Titular EU de Derecho Administrativo Universidad de León
A Los convenios interadministrativos como elemento del derecho de la organización administrativa

La actividad convencional de las Administraciones públicas tiene numerosas manifestaciones que presentan unas notas muy diferentes entre sí y que la doctrina ha calificado y clasificado de forma también muy divergente, ya que la propia concepción de instituciones esenciales como el contrato o la naturaleza pública o privada de algunas actuaciones administrativas han fomentado tal disparidad.

En aras de una mayor claridad, adopto la sistemática y terminología empleada por GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ en su exposición de la actividad multilateral de la Administración1; reconociendo que han sido numerosas las aportaciones que han ido avanzando en la construcción dogmática de la actividad contractual o convencional de las Administraciones públicas2. Según los mencionados autores, al lado de las declaraciones unilaterales de la Administración que se plasman en los actos administrativos, existen unas declaraciones que producen efectos jurídicos y que proceden a la vez de la voluntad de la Administración y de otros sujetos. Se toma como nota esencial de esta actividad multilateral la simultaneidad de las declaraciones de voluntad, lo que deja a un lado aquellos supuestos en los que tales declaraciones se producen por medio de actos jurídicos sucesivos que mantienen una independencia conceptual y de régimen jurídico3.

ENTRENA CUESTA calificó hace años de forma genérica esta actividad multilateral de la Administración como una actividad contractual4. Sin embargo -según GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ- tal calificación no aporta mucho más que una etiqueta común a un conjunto de instituciones que inmediatamente tienen que ser diferenciadas por su régimen jurídico5.

Dentro de la amplia gama de figuras de actuación convencional de la Administración cabe una primera distinción apoyada en el criterio de si es otro ente público o, por el contrario, es un particular con el que se llega al acuerdo. La primera categoría se puede denominar «convenios interadministrativos» y, la segunda, siguiendo la terminología de GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, «convenios Administración-administrados»6. Sin embargo, los convenios entre Administraciones son muy heterogéneos, existiendo, por un lado, unas modalidades en las que a pesar de que los sujetos actuantes sean entes públicos las naturaleza de la relación es similar a las relaciones Administración-administrados, son los supuestos de concesiones a una Administración, los acuerdos expropiatorios, arrendamientos de bienes a entes públicos, o los conciertos fiscales. En otros existe una nota de equilibrio entre las partes que celebran el acuerdo, son los denominados convenios de colaboración y son los que van a ser objeto principal de estudio en este trabajo7. Estos convenios son específicos del Derecho de la organización administrativa, por lo que hay tratadistas que ubican su estudio en ese sector de nuestra disciplina8. Ámbito del Derecho administrativo, cuyos principios están alcanzando positivación en las últimas reformas legales que ha experimentado nuestro ordenamiento jurídico. Destaco los principios de las relaciones entre las Administraciones públicas recogidos en la LRJPAC, resaltando la reforma operada por la Ley 4/1999, que incluyó el principio de la lealtad institucional, básico en esta materia. Por su parte, la LOFAGE ha sistematizado con mayor claridad estos principios, que aunque previstos para la Administración General del Estado, también sirven como parámetro de interpretación.

Como ha señalado LLISET BORRELL, «la organización administrativa se concibe, técnica y jurídicamente, como el resultado de la puesta en tensión de dos principios que presiden, como polos complementarios, la actividad reflexiva o ad intra de la Administración: el principio de unidad y el de competencia»9. Esta necesidad de reconducción a la unidad en el ámbito de las relaciones interadministrativas, en especial en el de las locales, se puede conseguir por medio de las técnicas de tutela, de coordinación intersubjetiva y de cooperación voluntaria, así como aplicando el principio general de colaboración interinstitucional, plasmado en el artículo 55 LRBRL. No es el lugar de desarrollar la teoría sobre el carácter sistémico del Estado10, destacaré sólo cómo el principio de cooperación debe actuar como el fluido que da flexibilidad pero también cohesión al conjunto de elementos que forman este sistema.

Las Entidades locales forman parte de esta unidad pero desde una posición especial, posición que apenas perfila nuestra Constitución, pues sólo -aunque no es poco- les garantiza su autonomía. La actividad relacional de la Administración local se va a apoyar, por tanto, sobre este pilar de la autonomía local, que condicionará el régimen jurídico de los convenios interadministrativos locales así como el ámbito en el que van a poder desplegar tal actividad y la intensidad de las potestades a emplear. Por esta razón, recuerdo a continuación los postulados esenciales de la autonomía local.

B La autonomía local como fundamento de los convenios interadministrativos locales. Libertad de pactos y principio de legalidad

Ha sido el reconocimiento de la autonomía local el principal desencadenante del auge de los convenios interadministrativos en este ámbito 11. En este sentido, PARADA VÁZQUEZ ha afirmado que «con la enfática proclamación por la Constitución de 1978 del principio de autonomía y la necesidad surgida de inmediato de compensar las tendencias centrífugas por medio del principio de cooperación se ha producido una situación favorable a la posibilidad de acuerdos entre los entes públicos, pero carente, hoy por hoy, de una regulación general, ni siquiera mínima, sobre sus efectos, formas y garantías de cumplimiento»12. La doctrina ya había denunciado el escaso uso que se hacía en la etapa preconstitucional del convenio interadministrativo dada la poca voluntad de descentralizar competencias en beneficio de las Corporaciones locales 13. Las relaciones entre la Administración estatal y las Corporaciones locales se centraron tradicionalmente en la acción tuteladora de las Administraciones superiores sobre las inferiores. La consagración de la autonomía local ha transformado el escenario.

La Constitución de 1978 consagra la autonomía municipal en su artículo 140, y más matizadamente la de las provincias en el artículo 141. Sin embargo, no se dan notas claras sobre el contenido de esta autonomía, por lo que la doctrina y los Tribunales con los pocos datos que aporta la Carta Magna han tenido que construir el concepto de autonomía local hasta que éste pueda ser eficaz y útil a las Administraciones locales. Sin pretender exponer aquí cuál es el status quaestionis de esta materia 14, sólo se apuntarán unas consideraciones al respecto de la relación de la autonomía local con la actividad convencional de estos Entes.

Se puede afirmar que no hay espacios estancos, ámbitos acotados, en el pluralismo territorial español15 y que existe una vertebración entre las Administraciones locales, autonómicas y estatal, que permite relaciones bilaterales entre los tres niveles 16. Por estas razones, la LRBRL acierta al prever la posibilidad de mecanismos de coordinación en aquellas materias que trascienden el horizonte local, pero asignando unos límites a tales facultades de coordinación: que no afecten en ningún caso a la autonomía de las entidades locales 17. En este punto conviene recordar que esta Ley básica hay que tomarla como referente de la constitucionalidad 18 de las normas -y, por tanto, de la leyes- que puedan aprobar las

Comunidades Autónomas o el Estado regulando los servicios locales y que acoten «los intereses locales». Dicho de otra forma, las leyes estatales o autonómicas que limiten la autonomía local al impedir la gestión de las corporaciones locales en los asuntos de su interés -señalados en el artículo 25.2 de la LRBRL.

El problema que se suscita a la hora de hacer efectiva dicha declaración de inconstitucionalidad es la dificultad de acceso las Entidades locales al Tribunal Constitucional para iniciar dicho procedimiento. Esta es la razón por la que SOSA WAGNER califica la denominada doctrina de la garantía institucional de restringida o limitada, aunque se ha visto se ha visto reforzada con la introducción del «conflicto en defensa de la autonomía local» en la nueva versión de la LOTC (Ley 7/1999, de 21 de abril)19.

Como se ha señalado en repetidas ocasiones, es la ley -ley en sentido formal- la encargada de establecer tanto el aspecto estructural como el competencial de las Administraciones locales; es decir, la ley estatal fijará las bases, y la autonómica el desarrollo. Por lo que respecta a lo competencial, «cada uno de los legisladores deberá determinar, al momento de ejercer sus funciones legislativas sobre las materias cuya regulación tienen constitucionalmente confiadas, cuáles son los «intereses locales» existentes en las mismas para que, aislados, sirvan de soporte a la atribución de la correspondiente competencia»20. Sin embargo, estas normas legislativas deben respetar lo dispuesto en la Ley básica local dada se estrecha conexión con la Constitución, salvo que se trate de una modificación expresa y explícita de la misma.

La función de la LRBRL en este punto es la de repartir papeles, y cuando su artículo 25.2 lista una serie de materias, su virtualidad es recordar tanto al legislador estatal como al autonómico que no pueden olvidar reservar alguna competencia...

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