Instrumentos privados de cobertura de las situaciones de dependencia

AutorLaura Pilar Duque Santamaría - Álvaro Urrutia Santos
CargoInspectora de Seguros del Estado. Subdirectora General de Ordenación del Mercado de Seguros. Ministerio de Economía y Hacienda - Inspector de Seguros del Estado. Jefe del Servicio Técnico de la Subdirección General de Ordenación del Mercado de Seguros
Páginas443-468

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Ver notas 1 y 2

1. Introducción

El presente artículo tiene por objeto, como su propio título advierte al lector, el análisis de los principales instrumentos privados de cobertura de las situaciones de dependencia. Su publicación en la revista de Documentación Administrativa editada por el Instituto Nacional de la Administración Pública en un monográfico dedicado al Sistema para la Autonomía y la

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Atención a la Dependencia, junto a más de otra veintena de trabajos elaborados por expertos de distintos ámbitos profesionales no hace sino incrementar las probabilidades de que ciertos contenidos comentados en este artículo puedan estar desarrollados con mayor profundidad en otros apartados de la publicación, a los cuales nos remitimos.

El artículo se divide en dos partes. La primera parte del artículo tratará de ir descubriendo a través del actual marco jurídico cuales son los principales instrumentos previstos por el legislador para otorgar cobertura frente a las situaciones de dependencia. La segunda parte del artículo se centra en el estudio de una tipología concreta de instrumentos privados para la cobertura de la dependencia, los productos de seguro, realizando un recorrido a través de sus características técnicas, las distintas alternativas que actualmente se ofrecen y la problemática más habitual que plantean.

Antes de entrar en materia es conveniente delimitar el ámbito al que se circunscribe el presente trabajo. El título de este artículo hace referencia a la "cobertura" de las situaciones de dependencia, con lo que se pretende examinar sólo aquellos instrumentos que, conforme al significado de la palabra "cobertura", sirven para prevenirse o protegerse del perjuicio patrimonial en el que se incurre cuando se produce una situación de dependencia. Esto elimina del análisis todos aquellos instrumentos privados en los que el elemento de cobertura no se encuentra presente, tales como los de prestación de servicios asistenciales para situaciones de dependencia (atenciones domiciliarias por ejemplo) porque son instrumentos no de previsión, sino dirigidos a la atención de personas una vez se ha manifestado la situación de dependencia. téngase en cuenta que una de las acepciones la palabra cobertura en el diccionario de la RAE es acción de cubrirse (prevenirse de una responsabilidad).

Al hablar de instrumentos privados de cobertura de situaciones de dependencia estamos hablando por tanto de instrumentos preventivos de las situaciones de dependencia. Estos instrumentos preventivos pueden ser de dos tipos: instrumentos para prevenir el acaecimiento de las situaciones de dependencia que podrían ser denominados "no financieros", e instrumentos para prevenir los costes derivados del acaecimiento de las situaciones de dependencia que, en contraposición con los anteriores, podrían denominarse "financieros". Los primeros, aunque evidentemente tienen un coste, no es esa su característica principal, sino que consisten fundamentalmente en políticas, campañas y, en última instancia, medidas individuales, adoptadas para promover un estilo de vida activo que impida o retrase en la medida posible las situaciones de dependencia. La justificación de la conveniencia de la existencia de políticas sanitarias con carácter público ha sido ampliamente recogida por la doctrina, y en consecuencia estos instrumentos no pueden considerarse estrictamente privados, por lo que tampoco serán exa-

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minados. Finalmente, se encuentran los instrumentos financieros privados para prevenir o hacer frente a los costes derivados del acaecimiento de las situaciones de dependencia, cuyo objeto es proveer a la persona dependiente de los medios económicos necesarios para afrontar el coste de los servicios asistenciales necesarios para atender su dependencia. A diferencia del caso de los instrumentos no financieros, los instrumentos financieros para la cobertura de situaciones de dependencia pueden ser privados o públicos en función del sujeto que deba afrontar la financiación de los costes derivados de la dependencia.

Considerando lo señalado en los párrafos precedentes, el ámbito de nuestro análisis queda acotado a los instrumentos financieros privados de cobertura de dependencia existentes en el mercado español los cuales, por supuesto, no agotan todas las posibilidades o respuestas posibles. Esto implica que el análisis no se hace desde una perspectiva general, sino que se enmarca en una realidad concreta y que, por tanto, la extrapolación de las conclusiones que se presentan, sólo podrá realizarse con las salvedades pertinentes y considerando que en principio sólo son válidas para el entorno español.

2. Marco jurídico de la dependencia en españa

En una primera aproximación, podría afirmarse que en principio serían válidos como instrumentos financieros válidos para ofrecer cobertura frente a las situaciones de dependencia todos aquellos instrumentos de cobertura previstos en el ordenamiento jurídico vigente que permitan una planificación financiera, una protección y un ahorro que haga asumible el coste de las prestaciones de servicio derivadas del acaecimiento de la dependencia. Sin embargo, en términos de eficiencia es mejor utilizar aquellos específicamente adaptados a la contingencia frente a la cual ofrecen cobertura, especialmente si el legislador, al considerarlos los más adecuados para este objetivo, les ha conferido características especiales. Por tanto, la determinación de qué instrumentos privados son adecuados para dar cobertura a las situaciones de dependencia requiere necesariamente un examen del marco jurídico regulatorio de la dependencia, labor que se a continuación se realiza.

La publicación del Libro Blanco de la Dependencia en el año 2004 por parte del Ministerio de trabajo y Asuntos Sociales supuso la continuación de un camino emprendido años atrás con el objetivo de dotar a la sociedad española de herramientas que permitieran concebir la verdadera dimensión del problema de la dependencia en España, en el que fue importantísima sin duda la publicación en 1999 de la Encuesta sobre Discapacidades, Deficien-

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cias y Estado de Salud, EDDES 1999 (lNE, IMSERSo, Fundación oNCE, 2001). Además, el Libro Blanco de la Dependencia supuso un paso muy importante en la instauración del actual modelo de atención a la dependencia en España. Este documento permitió la puesta en situación y valoración de un problema sobre el que cada vez se iba manifestando una mayor sensibilización social. Además de contener cuantiosa información cuantitativa sobre los distintos elementos y parámetros que deben ser considerados en el establecimiento de cualquier sistema de atención a la dependencia o "Cuarto Pilar" del Estado de Bienestar, el Libro Blanco contenía una serie de consideraciones finales que tenían por objeto fomentar la reflexión sobre las decisiones políticas que finalmente desencadenaron en el establecimiento de un modelo concreto de sistema de atención a la dependencia.

Dentro de las economías desarrolladas existen tres respuestas diferentes al problema de la dependencia: el modelo universal, el modelo "bismarkiano" y el modelo asistencial. El primero, desarrollado principalmente en los países nórdicos, se basa en el derecho de todos los ciudadanos al acceso a las prestaciones, las cuales son financiadas mediante impuestos. El segundo modelo, centroeuropeo, pasa por la integración del sistema de atención a la dependencia en el sistema de seguridad social, siendo por tanto financiado mediante cotizaciones sociales. Finalmente, el tercer modelo, más frecuente en los países del sur de Europa, otorga acceso exclusivamente a los ciudadanos bajo determinado nivel de renta y suele caracterizarse además por la limitación de las prestaciones a las que pueden acceder estos ciudadanos.

La elección de uno modelo u otro de atención a la dependencia dentro de las opciones señaladas, junto con los principios y funciones que se le asignen, condiciona de manera decisiva el desarrollo de los instrumentos privados de cobertura. En España la instauración del modelo se realizó mediante la aprobación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia (Ley de dependencia), la cual ha constituido sin duda un hito en la construcción del Estado de Bienestar en nuestro país. tal y como la propia Ley proclama, el sistema de atención a la dependencia tiene carácter público y se inspira en una serie de principios entre los cuales se encuentran la universalidad, el carácter primordialmente de servicios, siendo las prestaciones económicas subsidiarias, la integridad, la transversalidad, y la preferencia de las personas en situación de gran dependencia, entre otros. Asimismo, estos principios contemplan la participación de la iniciativa privada en los servicios y prestaciones de promoción de la autonomía personal y atención a la situación de dependencia y la participación de los beneficiarios en el coste de las prestaciones.

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En esta Ley se define la dependencia como: "el estado de carácter permanente en que se encuentran las personas que, por razones derivadas de la edad, la enfermedad o la discapacidad, y ligadas a la falta o a la pérdida de autonomía física, mental, intelectual o sensorial, precisan de la atención de otra u otras personas o ayudas importantes para realizar actividades básicas de la vida diaria o, en el caso de las personas con discapacidad intelectual...

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