Los instrumentos de intervenciónen el mercado del suelo en Andalucía. Propuestas antela crisis economica

AutorLuis Enrique Flores Domínguez
CargoSecretario General Excmo. Ayuntamiento de Sevilla
I La concepción del urbanismo en nuestro ordenamiento jurídico. Breve reseña sobre su evolución normativa

Un entendimiento correcto de los instrumentos que el ordenamiento jurídico pone a disposición de los poderes públicos, fundamentalmente los Ayuntamientos, para intervenir en el mercado del suelo requiere, con carácter previo, un análisis de la evolución de nuestro derecho urbanístico, poniendo de manifiesto los objetivos que ha perseguido y las técnicas que ha dispuesto para conseguirlos.

La Ley de 12 de mayo de 1956, de Suelo y Ordenación Urbana, supuso el primer código acabado en materia urbanística y el nacimiento en nuestro Derecho de un auténtico derecho urbanístico. La Ley parte de dos preocupaciones fundamentales: controlar el crecimiento desorganizado y frenar la especulación1. La lucha contra el fenómeno de la especulación se convierte en el principal objetivo de todas las reformas legislativas producidas en el ámbito urbanístico, siendo común en todas ellas que las distintas Exposiciones de Motivos se refieran a esta loable intención, que alcanza su máxima plasmación normativa en el art. 47 CE al establecer un mandato a todos los poderes públicos para que regulen la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación, mandato que se conecta directamente con el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada2.

La Ley se asienta sobre tres claves que se han mantenido esencialmente hasta nuestros días, salvo el intento liberalizador/desregulador que culmina con la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV). Los elementos nucleares de la regulación de la Ley de 1956 son:

  1. La incorporación al derecho de propiedad de su función social. Así el art. 61 dispone que el derecho de propiedad se ejerce «con arreglo a la calificación urbanística», articulando una serie de medidas para establecer las posibles indemnizaciones en los supuestos de cambio de planeamiento. La función social del derecho de propiedad se reconoce en el art. 33.2 CE, y como ha señalado BARNES VÁZQUEZ, J., «la propiedad se encuentra penetrada en su interior por la misma función social», delimitando —dando la medida o conformando— su propio contenido, superando la dialéctica entre interés individual e interés general dado que todo derecho tiene asignada una función social que es preciso identificar, no sólo a nivel teórico o científico, sino que constituye una competencia propia del legislador: la de conformar y promover ese «poder funcional» en que consiste el derecho de propiedad privada3. Por ello el fenómeno de la especulación adquiere especial gravedad, en la medida que aparta el derecho de propiedad de su función social, poniéndolo al servicio exclusivo del interés individual con grave deterioro del interés general4.

  2. La técnica de la planificación como instrumento para organizar el crecimiento de las ciudades, y, a su vez, para dotar de contenido al derecho de propiedad del suelo. Como señala su Exposición de Motivos «el planeamiento es la base necesaria y fundamental de toda ordenación urbana», convirtiéndose el plan en el concepto central del Derecho urbanístico, en cuanto prefigura y anticipa lo que será la ciudad y concreta con precisión el estatuto jurídico de cada parcela de terreno5.

  3. La puesta a disposición de los poderes públicos, esencialmente los Ayuntamientos, de diversos instrumentos para intervenir en el mercado de suelo, que, con algunas variantes, siguen vigentes en nuestros días: 1º) la intervención en el mercado ofertando suelo, creándose la figura de los patrimonios municipales de suelo; 2º) el régimen de la edificación forzosa de solares; 3º) el establecimiento de unos criterios objetivos de valoración.

El esquema organizativo del urbanismo que diseña la Ley se caracteriza por su fuerte centralización, sobretodo en el ámbito de la planificación, reservando a los municipios la gestión y la disciplina urbanística. Este esquema es con certeza el que más transformación ha sufrido como consecuencia de la articulación del Estado autonómico y de la doctrina constitucional entorno a las competencias en materia de urbanismo que culminó con la STC 61/1997, de 20 de marzo.

A finales de los sesenta se hizo patente la necesidad de reformar el ordenamiento urbanístico, plasmándose en la Ley 19/1975, de 2 de mayo, y posterior Texto Refundido de 19766. Esta norma mantiene el mismo planteamiento global de la Ley de 1956, basado en el intervencionismo público, y en el crecimiento y la producción de suelo urbano, precisamente en unos momentos de grave crisis económica, obviando los problemas existentes en los núcleos urbanos degradados. Las principales aportaciones de esta norma pueden resumirse en las siguientes: la modificación y flexibilización de los instrumentos de planeamiento, aunque establece los denominados estándares urbanísticos como criterios mínimos y sustantivos que reducen la discrecionalidad del planificador; instaura un régimen de cesiones obligatorias en suelo urbanizable para incrementar la oferta pública de suelo; incorpora el derecho de superficie; introduce la técnica del aprovechamiento medio en suelo urbanizable como instrumento para la distribución de beneficios y cargas, simplificando, a su vez, los modos de gestión; por último, fija una serie de normas de aplicación directa en ausencia de plan7.

En 1990 se produce un importante cambio normativo operado por la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo (posteriormente incorporada al Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana —TRLS92—), encontrando su justificación en «el fuerte incremento del precio del suelo, que excede de cualquier límite razonable en muchos lugares, y su repercusión en los precios finales de las viviendas y, en general, en los costes de implantación de las actividades económicas» (como señala su Exposición de Motivos), aunque, en realidad, no se abandonan los principios orientadores de nuestro Derecho urbanístico, quizás se refuerzan. Así, el entendimiento del urbanismo como una función pública y el especial protagonismo de los poderes públicos, la planificación como instrumento de ordenación de la ciudad y la intervención pública en el mercado de suelo, aparecen como elementos esenciales de la regulación. La técnica principal que va a utilizarse ahora es la de la sanción (expropiación-sanción o venta forzosa) por incumplimiento de los deberes que, como una carrera de obstáculos, se imponen al propietario, cuyo cumplimiento es correlativo a la adquisición gradual de los derechos en que se desagrega el derecho de propiedad (desde el derecho a urbanizar hasta el derecho a la edificación, momento en el que se incorpora al patrimonio del sujeto la edificación). Otra de las novedades de la Ley es la potenciación de los instrumentos de intervención con medidas como el incremento de las cesiones obligatorias (quince por ciento del aprovechamiento-tipo), los derechos de tanteo y retracto o la posibilidad de expropiación de suelo no urbanizable para su incorporación al patrimonio municipal del suelo siempre que se destine a viviendas de protección oficial u otras finalidades públicas8. Por último, se modifica el régimen de valoraciones a efectos expropiatorios conectándolas con las normas fiscales. Esta norma pretendía poner aceleradamente en el mercado todo el suelo disponible bajo la amenaza de la expropiación por incumplimiento de los deberes en los plazos fijados, pero la crisis económica de primeros de los noventa supuso un auténtico freno al ambicioso planteamiento de la Ley.

Tras la llegada al Gobierno del Partido Popular en 1996 se inician unos intentos liberalizadores del suelo, sin renunciar formalmente a la concepción del urbanismo como función pública aunque admitiendo un mayor papel de la iniciativa privada. Las reformas, que se inician con el Real Decreto Ley 5/1996, culminan con la Ley 6/1998 —LRSV—, cuando ya era claro y evidente que el Estado carecía de competencias en materia de urbanismo. Según su Exposición de Motivos el objetivo perseguido es el abaratamiento de la vivienda mediante una ampliación de la oferta de suelo, la simplificación del ordenamiento que regula el sector (loable intención pero con la salvedad de que el ordenamiento a simplificar ya no era de disposición del Estado) y la reducción del intervencionismo administrativo. Además, se lleva a cabo un radical planteamiento en materia de valoraciones, fijándose como criterio preferente el de...

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