La Ley 39/2006, la institucionalización y la vida independiente

AutorMiguel Angel Ramiro Avilés
Cargo del AutorInstituto de Derechos Humanos 'Bartolomé de las Casas', Universidad Carlos III de Madrid
Páginas285-305

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4.1. El cuarto pilar del Estado Social de Derecho

La Ley 39/2006, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia, tiene como reto, según se señala en el primer apartado de su exposición de motivos, «atender las necesidades de aquellas personas que, por encontrarse en situación de especial vulnerabilidad requieren apoyos para desarrollar las actividades

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esenciales de la vida diaria, alcanzar una mayor autonomía personal y poder ejercer plenamente sus derechos de ciudadanía». Los cambios sociales producidos en nuestro país hacen necesaria esta ley (Gispert Magarolas et alii, 2008; Rodríguez Cabrero, 2008): «hay personas que no pueden valerse por sí mismas (lo cual siempre ha sucedido) pero los modos tradicionales de atenderlas (en la propia casa, las mujeres) están en crisis (por la incorporación de la mujer al trabajo, por la extensión de las ideas igualitaristas), justo en un momento en que aumenta el número (en términos absolutos y relativos) de quienes precisan de esa ayuda (envejecimiento, supervivencia de los enfermos)» (Sempere y Cavas, 2007, 13).

La Ley 39/2006 deja de ver la dependencia como un problema individual o familiar y lo contempla como «un problema que afecta a la sociedad en su conjunto, que exige nuevas políticas públicas y una determinación de los objetivos y funciones del Estado, más ajustadas a las necesidade de los ciudadanos, lo que, sin duda, implica nuevos compromisos de protección y financiación» (Kahele Carrillo, 2008, 31).

La protección que otorga la Ley 39/2006 se ha dicho que constituye el cuarto pilar del Estado de Social pues vendría a completar la protección que otorgan el sistema de salud, el sistema educativo y el sistema de pensiones. Como se reconoce en el apartado 2 del preámbulo, la protección de la dependencia es «una nueva modalidad de protección social que amplía y complementa la acción protectora del Estado y del Sistema de la Seguridad Social» (vid. Luján Alcaraz et alii, 2008, 284). La dependencia se enfoca, pues, como un nuevo riesgo social que afecta a la calidad de vida de las personas y puede ser un foco potencial de exclusión porque, como afirman Sempere y Cavas, «conviene no olvidar que la dependencia incide, por su propia generalización, de manera especial en personas con un nivel económico limitado» (2007, 25). Esta protección social se articula a través del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD), recogido en el Título I de la ley, el cual «representa un avance fundamental en el proceso de modernización del sistema español de protección social» (Sempere y Cavas, 2007, 13).

La Ley 39/2006, como se reconoce en el apartado 3 de la Exposición de Motivos, crea «un derecho subjetivo que se fundamenta en los principios de universalidad, equidad y accesibilidad, desarrollando un modelo de atención integral al ciudadano». Así, en el artículo 1.1 se señala que el objeto de la ley es «regular las condiciones básicas que garanticen la

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igualdad en el ejercicio del derecho subjetivo de ciudadanía a la promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia». Con la creación legal de este nuevo derecho se pretende no tratar a las personas como objetos y respetar su condición de personas, su dignidad y el ejercicio de los derecho que, ex art. 10.1 CE, le son inherentes (Sempere y Cavas, 2007, 13). La positivación del derecho subjetivo de ciudadanía a la promoción de la autonomía personal y a la atención a las personas en situación de dependencia hace que nazca tanto la facultad de exigir el acceso a diversas prestaciones y servicios como el deber de la Adminsitración de proveerlos. Como afirman Jaime Cabeza y Emma Rodríguez, este reconocimiento hace que el derecho tenga una sustantividad real y no sea una mera declaración de intenciones (2008, 195). «Las prestaciones que otorga el Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, son, en definitiva, auténticos derechos subjetivos. No son, por tanto, ‘derechos debilitados’, de carácter graciable, excepcional, potestativo, sometidos a la discrecionalidad o condicionados en su concesión a la disponibilidad de medios financieros. No se trata, en definitiva, de intrumentos de acción propios de lo que se conoce como ‘beneficencia pública’, sino de derechos subjetivos perfectos que son exigibles por aquellos que reúnen los requisitos establecidos para acceder a tal derecho» (Luján Alcaraz et alii, 2008, 286).

4.2. La definición de dependencia

Ha de tenerse en cuenta que la dependencia no sólo se produce por la discapacidad sino también por la edad o por la enfermedad, como vemos en la definición de dependencia que se incluye en el apartado 2 del artículo 2: «el estado de carácter permanente en que se encuentran las personas que, por razones derivadas de la edad, la enfermedad o la discapacidad, y ligadas a la falta o a la pérdida de autonomía física, mental, intelectual o sensorial, precisa de la atención de otra u otras personas o ayudas importantes para realizar actividades básicas de la vida diaria o, en el caso de las personas con discapacidad intelectual o enfermedad mental, de otros apoyos para su autonomía personal»12. En dicho artículo se evidencia

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ese aumento de las personas en situación de dependencia provocada por diversos factores. «Aunque la edad se halle en la raíz del fenómeno, lo cierto es que el aumento de personas en situación de dependencia no deriva sólo de ese aumento en la expectativa de vida, aunque sea el prototípico y principal, sino que también viene propiciada por factores muy heterogéneos» (Sempere y Cavas, 2007, 23). Aunque es positivo el concepto amplio de dependencia, junto a los factores personales (edad, discapacidad o edad) debería haberse incorporado de alguna manera el factor social pues la dependencia no se ve afectada sólo por aquellos factores (edad, discapacidad, enfermedad) o por el entorno social, urbano o rural. Adolece, pues, la Ley 39/2006 de una referencia más expresa al modelo social de la discapacidad, tal y como se reconoció en el Libro Blanco de Atención a las Personas en Situación de Dependencia en España de 2004, y que, por extensión, podría hablarse del modelo social de la dependencia (vid. Fine & Glendinning, 2005). Esto significa que puede haber personas que estén en situación de dependencia porque la sociedad provoca dicha situación al no prestarles servicios adecuados a su necesidades. Son estas personas las que van a demandar, como veremos más adelante, un determinado tipo de servicios no contemplados en esta ley (apoyos para ir de compras, a las visitas al médico, a hacer papeleos, a realizar actividades de ocio apropiadas a la edad, a coger medios de transporte, etc.).

En la definición de dependencia se incluyen una serie de elementos que debemos considerar por separado. Aunque es preciso hacer una aclaración previa: no hay personas dependientes sino personas en situación de dependencia. Como explica Kahele Carrillo, «la dependencia no es una cualidad de algunas personas. Al contrario, es una situación que afecta de forma ocasional o cronificada, a algunas personas, en razón de circunstancias de edad, enfermedad o accidente. En este sentido, no existen ‘personas dependientes’ y ‘personas independientes’, sino situaciones en las que una persona puede perder parte de su autonomía para realizar determinadas tareas o actividades, dicho en otros términos, en situación más o menos intensa de dependencia» (2008, 61; García Herrero, 2005, 22).

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4.2.1. Autonomía

El primero de los elementos de la definición a tener en cuenta es el de autonomía pues la dependencia no se entiende en terminos económicos sino que se define como la falta o la pérdida de autonomía. Pues bien, autonomía, según el artículo 2.1, es «la capacidad de controlar, afrontar y tomar, por propia iniciativa, decisiones personales acerca de cómo vivir de acuerdo con normas y preferencias propias así como de desarrollar las actividades básicas de la vida diaría». En esta definición de autonomía hay un doble plano: (i) la realización material de acciones y actividades que permiten a la persona desenvolverse por sí misma (autonomía física) y (ii) la adopción de decisiones respecto de la propia vida (autonomía intelectual) (Meléndez, 2008, 158). Obviamente ambos planos están interrelacionados porque «la mayoría de las acciones que se exteriorizan en tareas físicas sólo caben previa formación intelectiva de la voluntad de hacerlas» (Sempere y Cavas, 2007, 77-78). Esta definición de autonomía supone, desde el punto de vista intelectual, que a nadie se le puede imponer cómo debe vivir o qué debe hacer con su vida. El ideal de sujeto autónomo es el de un «agente racional, que decide cuidadosamente, libre de presiones externas e internas, que identifica sus intereses y actúa en consecuencia» (Tomás-Valiente, 1999, 437; Álvarez, 2002, 154). La autonomía de la que hablamos hace referencia a su habilidad y a su capacidad reales para actuar autónomamente, no a su disposición a ser autónomo. En este sentido, mientras que todos tenemos la disposición a ser autónomos, no todos somos capaces en todos los momentos de refiexionar y seleccionar razonablemente entre un determinado número de opciones (vid. Momeyer, 1983, 277). Es evidente que ese ideal es inalcanzable por lo que debemos contar con que leyes...

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