El ejercicio de la participación institucional en España y otros mecanismos de intervención: el diálogo social tripartito

AutorHelena Ysàs Molinero
Páginas163-295

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El capítulo que aquí se inicia tiene como objetivo el tratamiento global de las distintas manifestaciones de participación de los sindicatos en las funciones normativas de los poderes públicos. Se trata, en realidad, de dos grandes grupos de manifestaciones: la participación institucional y el diálogo social tripartito.

En los capítulos precedentes fueron abordadas cuestiones que se estimaron indispensables para la realización de un posterior estudio, de carácter más práctico, sobre la participación sindical en ámbitos ajenos a la empresa. Éste es pues el momento de prestar atención a cómo se ha venido desarrollando y se desarrolla en España la participación institucional de los sindicatos y los procesos de diálogo social entre los mismos, las organizaciones empresariales y el Gobierno.

1. Introducción: de la necesidad de reducción del objeto de estudio

La participación de las fuerzas sociales en las orientaciones socioeconómicas del país es una exigencia que se basa en la configuración de una democracia pluralista537, siendo su principal manifestación la participación institucional de los sindicatos, que tiene lugar en un gran número de organismos estatales y autonómicos. En la mayoría de ellos, los sindicatos ejercen funciones de control o gestión; sin embargo, existe también un buen número de organismos en que se insieren los sindicatos que tienen atribuidas funciones que se pueden denominar de carácter normativo, es decir, que intervienen en algún momen-

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to en el proceso de elaboración de normas legales y reglamentarias. Se trata de una participación institucional de especial relevancia por su capacidad de incidencia en la regulación de ámbitos concretos del espectro socioeconómico y que cubre un déficit de nuestro sistema sociopolítico: la articulación de vías de cooperación, diálogo y participación en un marco institucional538. Se ha considerado conveniente limitar el estudio al conjunto de órganos con funciones vinculadas a la creación de normas jurídicas por su relevancia y la necesidad de acotar el ámbito de estudio ante la gran cantidad de órganos de participación institucional existentes.

En cuanto al diálogo social, la propia delimitación a funciones de los poderes públicos nos lleva a la inevitable exclusión del diálogo social bipartito del ámbito de estudio. Sin duda, la primera dificultad que se presenta en este ámbito es la definición del concepto de diálogo social, que se abordará en el momento oportuno. Más allá de cuestiones técnicas a nivel conceptual, es evidente que el diálogo social ha tenido etapas decisivas en nuestro país y un rol relevante principalmente en la regulación laboral y de Seguridad Social, aunque constantemente se amplían los campos en que los interlocutores sociales son llamados a discutir y consensuar muy variados aspectos de las políticas públicas socioeconómicas.

El capítulo se divide en dos partes claramente diferenciadas, que tienen como nexo común la participación de los sindicatos -en distintos grados y niveles- en la elaboración de la norma legal y reglamentaria en España. En primer lugar, se abordará la participación institucional, con el objetivo de extraer, a partir del estudio de los más relevantes organismos de participación institucional que intervienen o pueden intervenir en algún momento del proceso de elaboración de una norma legal o reglamentaria, conclusiones que permitan dibujar el panorama de la incidencia real del mecanismo participativo institucional en la producción normativa en materia socioeconómica y, particularmente, laboral. Si bien es cierto que la participación institucional es ejercida de forma primordial en organismos dependientes de o vinculados a la Administración estatal, lo cierto es que también en el marco de las Comunidades Autónomas e incluso a nivel local funcionan organismos de participación institucional. Es por ello que será también objeto de estudio la participación institucional a nivel autonómico, con especial atención a Catalunya.

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En segundo lugar se estudiará el mecanismo del diálogo social tripartito como fórmula de participación directa de los sindicatos en la creación normativa y en la determinación de políticas públicas. Se prestará particular atención a los procesos de diálogo social más recientes, siendo el eje central del trabajo aquellos acuerdos que han acabado transformándose en proyectos de ley, posteriormente aprobados por el Parlamento. Si bien es cierto que el diálogo social que podríamos denominar normativo se ejerce esencialmente en el ámbito estatal, no se puede obviar que también a nivel autonómico se llevan a cabo procesos de diálogo social que versan esencialmente sobre políticas socioeconómicas, entendidas cada vez con sentido más amplio.

Para situar el tema, es preciso hacer referencia al Convenio número 150 de la OIT sobre la administración del trabajo, aprobado en la Conferencia Internacional del Trabajo de 1978 (64ª reunión) -ratificado por España el 3 de marzo de 1982-, cuyo artículo 5 establece que "Todo miembro que ratifique el presente Convenio deberá establecer procedimientos apropiados a las condiciones nacionales para garantizar, dentro del sistema de administración del trabajo la consulta, la cooperación y la negociación entre las autoridades públicas y las organizaciones más representativas de empleadores y de trabajadores, o -cuando fuere apropiado- los representantes de los empleadores y de los trabajadores".

2. La participación institucional en las distintas etapas de la elaboración de normas

La participación institucional se vincula estrechamente, como se ha defendido, al Estado social y democrático de Derecho. El primer ejemplo de participación institucional de los sindicatos que se pueda definir como tal en España fue la regulación del RD 3064/1978, de 22 de diciembre, mediante el cual se prevé la participación de sindicatos y asociaciones empresariales en funciones de gestión de organismos de Seguridad Social539. También las OO.MM. de 8 de julio y 16 de noviembre de 1981 sobre participación institucional en el INEM y en las Entidades Gestoras de la Seguridad Social han sido consideradas pioneras en el ordenamiento español540.

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En un intento de sistematizar el estudio de la participación institucional en organismos públicos, se pueden establecer múltiples clasificaciones. Quizás la más clara es aquella que distingue entre órganos de participación en materia laboral y de Seguridad Social y aquellos no laborales, donde los sindicatos representan al conjunto de la ciudadanía, junto con otras organizaciones en función del ámbito material del órgano en cuestión541; formarían parte de esta última categoría el Consejo Escolar del Estado o los Consejos Sociales de las...

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