Servicios sociales y prevención de la inseguridad las competencias municipales
| Autor | Luis F. Prieto González |
| Cargo del Autor | Doctor en Derecho y Ldo. en Ciencias Políticas y Sociología Profesor de Derecho Administrativo de la ULL |
| Páginas | 133-146 |
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En el plano jurídico solemos vincular, sin demasiado esfuerzo, el concepto de seguridad con el de libertad. Así lo hace la Constitución, tanto en el Preámbulo (´La Nación española, deseando establecer la justicia, la libertad y la seguridad...ª), como en el artículo 17 (´Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad...ª), como posteriormente en el 104, que atribuye a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, bajo la dependencia del Gobierno, la misión de ´...proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana...ª
Ahora bien, trascendiendo a esta noción, necesariamente limitada, el concepto de seguridad implica dos aspectos casi indisolublemente unidos: por un lado, hace referencia a la garantía del buen funcionamiento de algo -aquí, naturalmente, de los distintos grupos sociales o de la sociedad en su conjunto-, y de otro, a los mecanismos que aseguran ese buen funcionamiento cuando este falla, se frustra o se violenta. Page 134
Parece claro, por lo demás, en una primera aproximación, que nuestro ordenamiento jurídico alcanza sólo al segundo de dichos aspectos, es decir, en un sentido puramente reactivo frente a la quiebra de la seguridad, entendida entonces como sinónimo de orden público necesario para garantizar el libre ejercicio de los derechos y libertades por todos los ciudadanos. Así, además de las menciones contenidas en la Constitución, la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, la identifica con Seguridad pública, sin dar un concepto objetivo de la misma; y la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana, declara en su exposición de motivos que la protección de ésta, y el ejercicio de las libertades públicas, ´...constituyen un binomio inseparable, y ambos conceptos son requisitos básicos de la convivencia en una sociedad democrática...ª, enderezándose el ejercicio de las competencias públicas en la materia a garantizar la convivencia ciudadana, la erradicación de la violencia, la utilización pacífica de las vías y espacios públicos y la prevención de los delitos y las faltas (artículo 1.2).
Pero la seguridad, ya lo hemos dicho, no sólo consiste en garantizar los mecanismos sociales ante el eventual fallo de los mismos, sino en asegurar su buen funcionamiento para evitar, precisamente, que aquél se produzca.
El problema es, claro está, sumamente complejo; y las soluciones al mismo pasan por un análisis riguroso de las posibles causas del fallo y la aplicación de las medidas necesarias para minimizar o eliminar el riesgo de que éste se genere. Analicemos por tanto, con el detenimiento que el tema exige, todas estas delicadas cuestiones.
Nos guste o no, vivimos en un mundo extraordinariamente complejo y, además, profundamente desigual. No me estoy refiriendo a la diferencia de renta y bienestar social entre los distintos países, sino a nuestro propio país, a nuestra comunidad más cercana. No hace falta ser un observador demasiado agudo para poder comprobarlo. Y lo que es más grave: estas desigualdades se producen en una sociedad rígidamente estratificada, es decir, divida en capas perfectamente delimitadas y, por lo general, escasamente permeables.
No es este el lugar para analizar el origen y causas de la desigualdad y de la estratificación social. Existen estudios muy serios sobre el tema. Basta constatar aquí su existencia y el hecho cierto de que ambas características de la sociedad actual constituyen uno de los principales factores de inseguridad.
En efecto, de acuerdo con los datos obtenidos por el CIS (1995) sobre la opinión pública en relación con las posibles causas de la inseguridad y de la delincuencia, la mayor parte de los ciudadanos se decantó por atribuirla a causas sociales (pobreza, mala educación, desigualdad), seguida de la drogadicción (otra causa social) y, a considerable distancia, de las denominadas causas funcionales (mal funcionamiento de la justicia, escasa duración de las condenas, etc.). Y lo que es más significativo, el peso Page 135 atribuido a las causas sociales de la delincuencia según su tipología actitudinal, se inclina mayoritariamente a las de tipo voluntarista, es decir, el delincuente es, ante todo, víctima de un sistema social injusto y la sociedad debe esforzarse por reeducarlo e integrarlo de nuevo en su seno, siendo considerablemente menor el número de los que se inclinan a considerar dichas causas bajo una óptica determinista, según la cual, el delincuente es un actor social frente al que la sociedad aparece como víctima y sobre el que se debe actual con mano dura.
Así las cosas, no cabe duda de que uno de los ámbitos de actuación pública más importantes para la prevención de la inseguridad, es el de la asistencia y los servicios sociales.
A pesar de la familiaridad que tenemos con la expresión, no existe un concepto único de servicios sociales. Antes bien, los mismos pueden ser considerados desde un punto de vista asistencial, como conjunto de ayudas sociales que se distribuyen entre los colectivos más necesitados a partir de consideraciones éticas o morales. Un segundo concepto los entiende con una finalidad de control social, es decir, con la finalidad autodefensiva de asegurar el orden público, evitando en lo posible los conflictos de clase. Desde otro punto de vista, son considerados también como una forma de protección de carácter selectivo, dirigida principalmente a asegurar el bienestar de los trabajadores y sus familias. Y por último, una concepción más amplia considera los servicios sociales como la realización de los derechos sociales de los ciudadanos.
Desde el punto de vista jurídico, nuestra Constitución, que proclama como valores superiores del ordenamiento la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político (artículo 1) parece decantarse por este último concepto integral de los servicios sociales, atribuyendo además, a los poderes públicos, la obligación de ´...promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas...ª, (artículo 9), reconociendo de forma expresa el derecho de todos los ciudadanos a ´...prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad...ª (artículo 41.1); además de la protección específica que se brinda a colectivos más sensibles como los menores (artículo 40), la juventud (artículo 48), los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos (artículo 49), o los mayores (artículo 50).
Así, podemos definir los servicios sociales como el conjunto de prestaciones y actuaciones, públicas y privadas, cuyo objeto principal sea la consecución de un adecuado nivel de bienestar para todos los ciudadanos, particularmente de aquellos individuos o grupos que sufren algún tipo de marginación o exclusión.
Cabe hablar por tanto de una pluralidad de prestaciones, bien sean de tipo técnico o asistencial, bien de tipo económico, estas últimas generalmente de carácter contributivo, más propias de los modernos sistemas universales de seguridad social que de aquellas que integran el núcleo esencial de los denominados servicios sociales. Page 136
En el antiguo régimen, los servicios sociales -puramente asistenciales e identificados con el concepto de beneficencia-, eran una responsabilidad casi exclusivamente privada, a cargo de las órdenes religiosas. Unas pocas normas de orden público se limitaban a disposiciones domésticas relativas a los hospitales de Patronazgo Real o Municipal, ´...para la curación de pobres llagados y capaces de inficcionar...ª (Leyes de 30 de Marzo de 1477 y 7 de Agosto de 1565, Novísima Rec., L. VII, Tit. XXXVIII, Leyes II y III), a las normas para la construcción de hospicios (id., Ley IV) o leyes relativas al ´socorro y recogimiento de los pobresª (id., Tit. XXXIX) entre las que encontramos curiosidades como la Real Orden de 18 de Noviembre de 1777, sobre ´Recogimiento de los verdaderos pobres y aplicación a otros destinos de los mendigos hábiles y vagosª" (id., Ley XVIII) o el establecimiento, en la Corte, de ´...Diputaciones caritativas de barrio para el alivio y socorro interino de jornaleros pobres desocupados y enfermos convalecientes...ª, a cargo de los Alcaldes de Barrio, del eclesiástico que nombre el respectivo Párroco, ´...y de tres vecinos acomodados, zelosos, y dotados de prudencia y caridad...ª (id., Ley XXII).
Con el advenimiento del régimen liberal, la Constitución de Cádiz de 1812 establece la obligación de los Ayuntamientos de ´...cuidar de los hospitales, hospicios, casas de expósitos y demás establecimientos de beneficencia, bajo las reglas que se prescriban...ª (artículo 321.6), con lo que se publifican, en cierto modo, y a cargo de los Municipios, las tareas de asistencia social. Tal previsión será desarrollada por la Ley de 23 de enero de 1822, por la que se crean las Juntas Municipales de Beneficencia y se regulan las prestaciones vinculadas a esta función. Posteriormente, la Ley General de Beneficencia de 20 de julio de 1849 y su Reglamento, aprobado por Real Decreto de 14 de mayo de 1852, reconocieron dos tipos de...
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