El régimen de las infraestructuras en la legislación del territorio de la comunidad valenciana
| Autor | M.ª Teresa Cantó López |
| Cargo | Profesor Ayudante-Doctor (LOU) Master en Urbanismo y Ordenación del Territorio |
| Páginas | 63-74 |
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A priori, se advierte que la implantación de infraestructuras origina la transformación del terreno sobre el que se va a asentar un determinado modelo socio-económico y urbanístico. En este sentido, la planificación y el desarrollo de las redes de infraestructuras en el territorio pueden condicionar nuevos procesos de suburbanización de las ciudades mediterráneas, abocando hacia un modelo de ciudad dispersa 1 que se caracteriza, entre otros factores, por el incremento del tráfico rodado y el alto consumo de los recursos ambientales 2, pues provoca la desaparición de los límites entre el campo y la ciudad. Como consecuencia, creo que sólo desde la ordenación del territorio pueden arbitrarse medidas para paliar y corregir tales procesos, pues la planificación territorial aparece vinculada a los intereses supralocales, la protección ambiental, mejora de la calidad de vida y equilibrio regional, e integración de las políticas sectoriales 3.
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En este sentido, la normativa territorial valenciana ha previsto adecuadamente estas circunstancias, de forma que, las infraestructuras ya no son sólo objeto de consideración como afecciones territoriales desde el punto de vista del planeamiento urbanístico sino que derivada de su dimensión supralocal, adquieren importancia desde la ordenación del territorio, pues las limitaciones que se establecen en su legislación específica cercenan la discrecionalidad del planeamiento o el derecho a edificar en un área o sector determinado.
Desde esta perspectiva, creo que las previsiones de la ley 4/2004, de 30 de junio de ordenación del territorio y protección del paisaje (en adelante, LOTPP) supone un punto de inflexión en la perspectiva urbanística de las grandes redes de infraestructuras dotándolas de una dimensión territorial, y que como efecto vinculan al planeamiento urbanístico de los municipios de la Comunidad Valenciana, sirva de ejemplo, la aprobación del Plan de Acción Territorial del Corredor de Infraestructuras. Por consiguiente, este trabajo se centra en el tratamiento de la implantación de las redes de infraestructuras desde la legislación territorial valenciana.
Sin duda, la previsión de las infraestructuras se identifica como un elemento clave en la ordenación del territorio valenciano, como así se demuestra en el marco de la regulación establecida en el artículo 23 LOTPP y su desarrollo reglamentario, artículos 48 a 53 del Decreto 67/2006, de 12 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística (en adelante, ROGTU). Así, el extenso artículo 23 LOTPP titulado "implantación de infraestructuras" contiene los criterios de ordenación territorial relativos a las mismas, y que pueden ser de: transporte, energía, agua y comunicaciones. Por tanto, con carácter programático, la norma valenciana fija con buen criterio una serie de objetivos comunes a todas ellas:
- Atender las necesidades de desarrollo valenciano.
- Dotar al territorio de vías de comunicación, niveles de dotaciones y equipamiento que incrementen su competitividad.
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- Reducir al mínimo sus posibles efectos ambientales, culturales y territoriales negativos.
- Establecer condiciones que permitan la equidad territorial y la igualdad de los ciudadanos en el acceso a los bienes y servicios públicos esenciales.
- Aplicar criterios de rentabilidad social y proporcionalidad en la asignación de los recursos
- Contribuir a la seguridad y calidad del suministro energético.
- Impulsar el desarrollo de las zonas rurales.
A continuación, con carácter obligatorio, la norma establece determinadas directrices que deben incorporarse a los instrumentos de ordenación territorial, y son las siguientes:
En materia de infraestructuras, ordenación territorial y paisaje, las relaciones entre las administraciones públicas se rigen por el principio de coordinación 4, constitucionalizado en el art. 103 CE, pues presupone diversidad de competencias a título propio para cada ente. Específicamente, para el logro de los objetivos antecitados, la norma valenciana establece la obligación a las distintas administraciones públicas competentes de coordinar sus planes y proyectos 5 para la creación de infraestructuras. Por consiguiente, de acuerdo con ese principio organizativo, uno de los entes, en este caso, el Consell o gobierno autonómico, es quien va a ejercer la función de coordinación con respeto a la autonomía de las demás administraciones implicadas. De forma que, se dispone expresamente Page 66 que en caso de conflicto entre las administraciones, éste se soluciona en base a los criterios de colaboración en el marco de sus respectivas competencias, pero si persiste el desacuerdo, la disyuntiva termina por resolución del Consell o Gobierno Valenciano.
En cualquier caso, cabe precisar que debe respetarse la distribución de competencias y un margen de actuación a la administración local en materia de ordenación del territorio. Así, la STSJ del País Vasco de 17 de marzo de 2003, en relación con la aprobación por la Diputación Foral de Bizkaia por el que se aprueba el plan especial para el desarrollo de unas infraestructuras de valorización de residuos sólidos urbanos en Monte Arraiz (Bilbao), determina que dicho plan cumple la función de coordinación y garantía de prestación integral del servicio de gestión de residuos sólidos urbanos para los municipios y respeta la competencia del municipio en cuanto a la gestión de residuos en relación con infraestructuras de carácter municipal. Además, este pronunciamiento judicial pone de manifiesto que el plan especial es acorde con el ordenamiento urbanístico y la doctrina del Tribunal Supremo 6 porque no clasifica suelo sino que simplemente se dedica a prever el asentamiento de la infraestructura, anticipando aquellas que resulten necesarias y complementarias para su puesta en funcionamiento.
En cuanto a la técnica de coordinación, la norma valenciana precisa que la manera adecuada de llevar a cabo esa tarea es mediante la compatibilidad de usos y su integración en redes homogéneas para reducir el consumo de recursos, sin suponer un menoscabo en la accesibilidad y utilización por los ciudadanos. Por su parte, el reglamento establece que prioritariamente, la administración debe utilizar las reservas de terreno 7 previstas en el planeamiento Page 67 o compatibilizándolas con las existentes con anterioridad. En definitiva, los instrumentos de ordenación del territorio, y en concreto, los planes de acción territorial integrados o sectoriales, se establecen como medidas jurídicas para la aplicación del principio de coordinación.
En esta cuestión que nos ocupa, la implantación de infraestructuras, cabe señalar la vinculación existente entre el planeamiento territorial y urbanístico 8, en cuanto que la LOTPP determina, como primera medida de integración en el territorio que los planes urbanísticos han de contemplar reservas de suelo necesarias para la creación o ampliación de las infraestructuras. Se exigen tanto las reservas de suelo para la gestión de residuos (recogida, ecoparques y otras) como para las instalaciones o aparatos de vigilancia y control de la contaminación lumínica, acústica y atmosférica, las cuales tienen la consideración de elementos de la red primaria de dotaciones públicas a efectos del planeamiento urbanístico 9. Además, los terrenos como pasillos para redes u otras infraestructuras pueden ser clasificados en atención a las clases de suelo previstas en la legislación urbanística, así por ejemplo pueden ser calificados como suelo no urbanizable cuando se aprecie su valor paisajístico o mediambiental, y por tanto inadecuados para el desarrollo urbano siempre que esa opción haya sido motivada por la administración en uso de su facultad discrecional de planeamiento 10.
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De modo que, la...
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