Ley del Sector de Hidrocarburos: Exclusión del tipo infractor de conductas incardinables por revestir escasa o nula importancia

AutorHuesca Boadilla, Ricardo
Páginas286-300

    Dictamen de la Abogacía General del Estado de 20 de mayo de 2005 (ref.: A. G. Entes Públicos 22/05). Ponente: Ricardo Huesca Boadilla.


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Antecedentes

1. De la documentación remitida, en especial, del informe que sirve de base a la consulta resulta que, con fecha 22 de enero de 2004, el Consejo de Administración de la Comisión Nacional de Energía (en adelante, CNE) acordó abrir expediente informativo sobre las prácticas de ciertas empresas distribuidoras de gas natural en relación con las Instalaciones Receptoras Comunitarias de gas natural (en adelante, IRCs) con objeto de comprobar su adecuación a la legislación vigente.

2. Tras la realización de determinadas actuaciones cerca de las empresas distribuidoras y la remisión por parte de las mismas de la información solicitada, se elaboró por la CNE un informe, aprobado mayoritariamente por el Consejo de Administración de dicha entidad el 3 de marzo de 2005, en el que se llegaba a la conclusión de que las IRCs no son instalaciones incluidas en las de distribución ligadas a la actividad regulada dePage 287 distribución, no formando parte de la red de distribución y encontrándose ubicadas siempre dentro del ámbito de propiedad de cada edificio o conjunto de edificios formando urbanizaciones. La Comisión apoya su conclusión en lo dispuesto en los artículos 59 y 63 de la Ley del Sector de Hidrocarburos y 24 del Real Decreto 1434/2002, de 27 de diciembre, así como en diversas normas que les desarrollan y complementan. Por otro lado, entiende infringidos también los artículos 94 de la Ley antes citada y 25 y siguientes del Real Decreto 949/2001, de 3 de agosto, así como el Real Decreto 1434/2002, de 27 de diciembre, dado que las empresas cobran directamente de los usuarios el servicio de mantenimiento o de cesión de uso por la IRC como parte integrante de los servicios prestados por la distribución de gas, no resultando posible la inclusión de conceptos de cobro distintos de los regulados.

3. Pasando a la calificación de los hechos, la CNE entiende que el desarrollo de esa actividad constituye una infracción del principio de separación jurídica de actividades, sancionado en el artículo 63 de la Ley 34/98, de 7 de octubre, debiendo ser considerada esa conducta como una infracción muy grave del artículo 109.1.h) de la Ley citada, consistente en «la realización de actividades incompatibles de acuerdo con lo dispuesto en la presente Ley», sancionada con multa de 601.012,11 euros a 3.005.060,52 euros, de acuerdo con el artículo 113 de la Ley.

4. Partiendo de la anterior calificación y dado que la infracción sería la misma, con independencia del número de IRCs instalados y del tiempo que se lleva ejerciendo esta actividad, el informe que sirve de base a la consulta, tras constatar los ingresos declarados para el año 2003 por el alquiler o cesión de uso de las IRCs y el valor del inmovilizado material neto de cada empresa distribuidora, llega a la conclusión de que, aun imponiendo la sanción mínima, se estaría sancionando a las empresas distribuidoras con menor número de IRCs con multa que, en el caso de una de ellas, por ejemplo, sería 123 veces los ingresos obtenidos por este concepto en un año, o en más del doble del valor del inmovilizado correspondiente a las IRCs instaladas.

Por todo ello, y después de efectuar diversas consideraciones jurídicas acerca de la naturaleza de la potestad sancionadora, plantea la cuestión reseñada en el encabezamiento de este informe.

Fundamentos jurídicos

I. Con carácter previo al estudio de la cuestión suscitada en la consulta, debe precisarse que este Centro Directivo circunscribe su informe, de forma exclusiva, a la cuestión suscitada por la CNE en la conclusión tercera de su escrito de consulta, es decir, a determinar si las conductas descritas en él que revistan escasa o nula importancia y no afecten al bien jurídico protegido por la Ley 34/98, de 7 de octubre, del Sector de Hidro-Page 288carburos (LSH) pueden considerarse excluidas del tipo previsto en el artículo 109.1.h) de dicha Ley, que tipifica como infracción muy grave, según se ha visto, la «realización de actividades incompatibles de acuerdo con la presente Ley», dando, por tanto, por sentado que la opinión mayoritaria del Consejo de Administración de la CNE es considerar incardinada la conducta realizada por las empresas distribuidoras en relación con las IRCs en ese precepto y apartado, lo cual, como pone de manifiesto el informe remitido, no es algo pacífico, habiendo motivado un vivo debate en el seno del Consejo y la formulación de sendos votos particulares por varios miembros del mismo contrarios a entender cometida la infracción muy grave del artículo 109.1.h) de la LSH.

Esta Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado no examinará, por tanto, dado que no se solicita el parecer de la misma al respecto, la existencia o no de la infracción muy grave de dicho precepto, sino que, partiendo de la decisión mayoritaria de la CNE sobre la consideración de las IRCs como ejercicio de una actividad incompatible con la actividad regulada de distribución de gas y, por tanto, incardinable en el artículo 109.1.h) de la LSH, limita su informe a lo expresa y concretamente solicitado a la misma, es decir, se insiste, a la cuestión de si las conductas de determinadas empresas distribuidoras que, en opinión de ese Organismo, revistan escasa o nula importancia y no afecten al bien jurídico protegido por la Ley, pueden considerarse excluidas del tipo recogido en el artículo citado.

II. Hecha esta necesaria precisión, y entrando ya en el estudio de la cuestión suscitada, debe comenzarse diciendo que, aunque toda norma jurídica impone un deber jurídico de cumplimiento u observancia de la previsión establecida por ella, en un sentido estricto, se habla de sanción cuando se priva, en el ejercicio del ius puniendi, de un derecho a quien conculca la norma jurídica, comprendiéndose en este concepto tanto las sanciones penales como las administrativas.

En relación con las últimas, las sanciones administrativas, persiguen éstas bien una finalidad de autoprotección -tutela de la organización y orden interno de la Administración-, bien la protección del orden social general u orden público en sentido amplio.

Sobre esa base, la intervención de la Administración en los casos de tutela del orden social general u orden público en sentido amplio se diferencia poco de la propia del Estado en materia penal, por lo que no parece posible una delimitación de penas y sanciones administrativas por criterios objetivos, al ser ambas manifestaciones de ese mismo y genérico ius puniendi del Estado.

La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC) dedica, como es sabido, los artículos 127 y siguientes a la potestad sancionadora, concretamente, a los principios de la potestad sancionadoraPage 289 (arts. 127 a 133) y a los principios del procedimiento sancionador (arts. 134 a 138), recogiendo todo el acervo doctrinal y jurisprudencial sobre la misma que, en esencia, mantiene la aplicación al Derecho Administrativo sancionador de los mismos principios que rigen en el Derecho Penal.

En este sentido, basta con reproducir el apartado catorce de la Exposición de Motivos de esa Ley, donde textualmente se dice:

El Título IX regula los principios básicos a que debe someterse el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración y los correspondientes derechos que de tales principios se derivan para los ciudadanos extraídos del Texto Constitucional y de la ya consolidada jurisprudencia sobre la materia. Efectivamente, la Constitución, en su artículo 25, trata conjuntamente los ilícitos penales y administrativos, poniendo de manifiesto la voluntad de que ambos se sujeten a principios de básica identidad, especialmente cuando el campo de actuación del Derecho administrativo sancionador ha ido recogiendo tipos de injusto procedentes del campo penal no subsistentes en el mismo en aras al principio de mínima intervención.

Entre tales principios destaca el de legalidad o "ratio democrático" en virtud del cual es el poder legislativo el que debe fijar los límites de la actividad sancionadora de la Administración y el de tipicidad, manifestación en este ámbito del de seguridad jurídica, junto a los de presunción de inocencia, información, defensa, responsabilidad, proporcionalidad, interdicción de la analogía, etcétera.

Todos ellos se consideran básicos al derivar de la Constitución y garantizar a los administrados un tratamiento común ante las Administraciones Públicas, mientras que el establecimiento de los procedimientos materiales concretos es cuestión que afecta a cada Administración Pública en el ejercicio de sus competencias.

Dentro de esa consolidada jurisprudencia sobre la materia destaca la sentencia núm. 18/1981, de 8 de junio, del Tribunal Constitucional que, a su vez, recogía la doctrina ya sentada por el Tribunal Supremo. En palabras de la aludida sentencia núm. 18/1981, «ha de recordarse que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho Administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, tal y como refleja la propia Constitución (art. 25, principio de legalidad) y una muy reiterada jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo (sentencias de la Sala Cuarta de 29 de septiembre, 4 y 10 de noviembre de 1980, entre las más recientes)». En relación con esos matices, la sentencia núm. 22/1990, de 15 de febrero, del mismo Tribunal, añade que la asimilación debe limitarse a la finalidad de preservar principios esenciales reflejados en el Constitución.

De la doctrina jurisprudencial relativa a la aplicación de los principios del Derecho Penal a las sanciones administrativas, destaca la declaración de la...

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