La transposición de la Directiva de emisiones industriales y su incidencia en la Ley 16/2002 de prevención y control integrados de la contaminación
| Autor | J. José Pernas García |
| Cargo | Profesor titular de Derecho administrativo, Universidade da Coruña, jpernasg@udc.es |
| Páginas | 10-64 |
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Las primeras directivas de lucha contra la contaminación de las décadas de los setenta y ochenta tenían un enfoque sectorial y, en consecuencia, una visión parcial y compartimentada de las problemáticas ambientales. En los años noventa la Comisión Europea llamo la atención sobre las carencias de un sistema normativo no adaptado a la naturaleza del sistema ecológico, compuesto por elementos interconectados. El enfoque sectorial no permitía realizar un control integral de la contaminación, lo cual transfería la contaminación de un medio a otro. Además esta perspectiva por problemas o contaminantes generaba una mayor complejidad administrativa. Ello dio lugar a la aparición de un nuevo enfoque integral en el control normativo de la contaminación, orientado a prevenir la contaminación mediante un control pleno y global de la incidencia de las actividades, a través de la implantación de las mejores técnicas disponibles y el establecimiento de un permiso único. Este planteamiento se plasmó mediante la aprobación de la Directiva 96/61 de prevención y control integral de la contaminación (en adelante Directiva IPPC2) -o, incluso, en el ámbito de las normas de inmisión, con la aprobación de la Directiva 96/62 de evaluación y gestión de la calidad del aire-. La Directiva IPPC pasó a ser el tronco común, norma marco, de nuevas directivas sectoriales sobre prevención de la contaminación de instalaciones concretas (incineración de residuos, grandes instalaciones de combustión, instalaciones emisoras de compuestos orgánicos volátiles, etc.).
La Directiva IPPC fue traspuesta al ordenamiento español a través de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación (en adelante LPCIC)3. A su vez diversas CCAA autónomas -
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particularmente Andalucía, Aragón, Cantabria, Castilla y león, Cataluña, Comunidad Valenciana, Extremadura, Islas Canarias, La Rioja, Murcia, Navarra4- han aprobado, desde finales de los noventa, normativas propias en esta materia.
La Comisión Europea ha querido ir más allá en atención a la experiencia adquirida en la aplicación de la Directiva IPPC. A finales de 2007, planteó una Propuesta de Directiva de emisiones industriales debido a que la Directiva IPPC no había conseguido los objetivos ambientales inicialmente marcados y su deficiente aplicación estaba generando distorsiones en la competencia. Esta iniciativa fue finalmente aprobada mediante la Directiva 2010/75, de 24 de noviembre de 2010 (en adelante Directiva de emisiones)5.
La Directiva de emisiones -junto con las nuevas Directivas sectoriales de calidad del aire6, de residuos7y de la calidad de las aguas8- indican una
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tendencia en el perfeccionamiento del Derecho ambiental comunitario. Nos encontramos en un tercer estadio de la evolución del Derecho ambiental comunitario. La Directivas de control de la emisión y de la inmisión ya no son normas "madres", puramente procedimentales, que dan coherencia a la regulación sectorial derivada. Ahora refunden toda la regulación existente en un subsistema normativo. Esto parece indicar una tendencia hacia la simplificación normativa, como contrapunto necesario a una complejidad y profusión cada vez más patente.
Esta nueva Directiva persigue los siguientes objetivos:
Eliminar las diferencias de aplicación entre los Estados miembros y los riesgos que ello representa para el medio ambiente y la competencia.
Simplificar y clarificar el contenido de la normativa de emisiones industriales y de los procedimientos autorizatorios que deben aplicar las autoridades nacionales. Este objetivo ya era de propia Directiva IPPC. La Directiva de emisiones profundiza en este planteamiento, con la intención de eliminar los requisitos innecesarios sobre control e información impuestos a los titulares de las instalaciones industriales, y de revisar algunas previsiones poco claras de la regulación, como la revisión de las autorizaciones o la concesión de permisos basados en las MTD. Con estas medidas se pretende reducir los costes administrativos y sociales9y económicos para los titulares de las actividades productivas, y centrar los esfuerzos
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administrativos en los aspectos prioritarios. La evaluación costebeneficio, que avala las políticas y normas ambientales comunitarias, acredita el falso conflicto entre desarrollo económico y protección ambiental, al que se recurre especialmente en estos tiempos de crisis para legitimar políticas económicas cortoplacistas y coyunturales.
Modificar y ampliar ligeramente el ámbito de aplicación de la Directiva 96/61, especialmente con relación a algunos sectores como el del tratamiento de residuos o las grandes instalaciones de combustión.
Mejorar la aplicación de las MTD y salvaguardar el valioso intercambio de información sobre estas técnicas mediante el proceso "Sevilla". Particularmente, exige a los Estados miembros que los valores límite de emisión sean establecidos de acuerdo con las "conclusiones sobre las MTD"10, y que se revisen las condiciones del permiso tras la publicación de las decisiones de la Comisión sobre las citadas conclusiones. No obstante, la Directiva se caracteriza también por permitir cierto grado de flexibilidad a la hora de exigir los niveles de protección ambiental vinculados a las MTD. Así, en circunstancias especiales, la Directiva permite conceder exenciones para superar los niveles de emisión relativos a las MTD. Finalmente, la Directiva persigue fomentar la innovación y la implantación de técnicas emergentes, mediante la previsión de exenciones temporales al cumplimiento de los niveles de emisión relativos a las MTD.
Prever niveles de emisión más estrictos para determinadas actividades industriales, con la finalidad de alcanzar los objetivos ambientales y sanitarios de las estrategias temáticas de la UE en materia de contaminación atmosférica, prevención y reciclado de residuos y protección del suelo.
Concretar el contenido de las condiciones de los permisos y dotar de mayor densidad jurídica a las disposiciones que las regulan, reduciendo el margen de apreciación de los órganos autorizatorios.
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Desarrollar previsiones relativas al cierre de las instalaciones, la protección del suelo y las aguas subterráneas, con la finalidad de garantizar que se dispone de información adecuada para proteger estos medios de contaminación por sustancias peligrosas y que, en su caso, se adoptan las medidas de rehabilitación de los espacios afectados.
Establecer un régimen comunitario de inspección -hasta ahora sólo existían recomendaciones a los Estados11- y algunas medidas destinadas a garantizar el cumplimiento de las condiciones del permiso.
Mejorar y simplificar la normativa de emisiones industriales al refundir en un solo texto siete Directivas sobre control integrado de la contaminación, grandes instalaciones, incineración, disolventes orgánicos y dióxido de titanio12.
El Ministerio Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente optó por transponer la Directiva de emisiones mediante dos instrumentos normativos: una Ley y un reglamento. La Ley modificaría la LPCIC para transponer las "Disposiciones comunes" (cap. I), y las "Disposiciones para las actividades enumeradas en el anexo I" (cap. II) de la Directiva de emisiones. Este es el contenido de la Ley 5/2013, de 11 de junio13, que transpone parcialmente la Directiva. La Ley 16/2002 mantiene así su carácter procedimental. Por otra parte, las disposiciones específicas de contenido técnico que afectan a
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determinadas instalaciones previstas en la Directiva de emisiones (caps. III a V) se transpondrán a través de la aprobación de una norma reglamentaria14.
Este planteamiento de transposición persigue garantizar las exigencias del principio de reserva de Ley y, a un mismo tiempo, dotar al sistema del dinamismo necesario para adaptarse a los cambios de la técnica.
El procedimiento de elaboración ministerial del anteproyecto y la tramitación parlamentaria de la Ley 5/2013 nos permite realizar algunas reflexiones:
- La Ley 5/2013 transpone la Directiva de emisiones fuera de plazo; situación no excepcional en el Derecho ambiental español15. La norma fue aprobada a...
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